打造區(qū)域發(fā)展新格局實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展新跨越

2010年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，“要統(tǒng)籌國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性”。這顯示，在“十二五”期間，促進(jìn)區(qū)域更加協(xié)調(diào)地發(fā)展，已經(jīng)成為一項(xiàng)事關(guān)全局的重大決策。研究和展望“十二五”期間區(qū)域經(jīng)濟(jì)的變化和發(fā)展，必須考慮到這一重大的現(xiàn)實(shí)政策背景。

創(chuàng)造有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀(guān)環(huán)境

展望“十二五”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局，已經(jīng)成為社會(huì)各界的熱點(diǎn)話(huà)題。其中，“十二五”時(shí)期的區(qū)域經(jīng)濟(jì)走向尤其令人關(guān)注。但描繪未來(lái)的區(qū)域發(fā)展格局比較困難，因?yàn)轭A(yù)測(cè)未來(lái)往往以過(guò)去為基準(zhǔn)，但到預(yù)測(cè)期末終于到來(lái)時(shí)，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生巨大變化。以過(guò)去測(cè)度未來(lái)，許多假設(shè)前提并不成立。由此推論，言及實(shí)現(xiàn)未來(lái)更加協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展，就需要?jiǎng)?chuàng)造有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀(guān)環(huán)境。在假設(shè)宏觀(guān)環(huán)境不變的前提下，預(yù)測(cè)未來(lái)是不可能得出正確結(jié)論的。筆者以為，有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的良好宏觀(guān)環(huán)境至少包括以下內(nèi)容：國(guó)內(nèi)外有利于發(fā)展的總體環(huán)境良好，戰(zhàn)略機(jī)遇期依然存在；中國(guó)絕對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度保持在8％左右，與歐美國(guó)家相比保持5％左右的相對(duì)高差；固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)速度相對(duì)下降，但是全社會(huì)消費(fèi)維持相對(duì)較快的增長(zhǎng)；惡質(zhì)化的通貨膨脹既是科學(xué)發(fā)展的大敵也是民眾福利增長(zhǎng)的大敵而受到全社會(huì)節(jié)制，壟斷行業(yè)得到必要的規(guī)制，主張高物價(jià)的政策說(shuō)帖因撕裂社會(huì)包容性和違背社會(huì)正義而被唾棄，因?yàn)榭刂莆飪r(jià)的努力獲得成效，滋生民眾被剝奪感的濃厚氣氛趨于消淡，全社會(huì)的緊張和不安定狀態(tài)得到緩解；通過(guò)開(kāi)征房產(chǎn)稅，有效攔截流向房地產(chǎn)行業(yè)的投機(jī)性資金，并使更多的資本自然而然地導(dǎo)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)；進(jìn)出口繼續(xù)保持一定增速，中國(guó)作為世界制造基地的地位繼續(xù)維持，且增長(zhǎng)重心逐漸移向高端；鼓勵(lì)自主創(chuàng)新的政策和推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策結(jié)伴而行，創(chuàng)新成為國(guó)家的重要驅(qū)動(dòng)力，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的影響不斷擴(kuò)大；城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)沒(méi)有改變，“十二五”期間全國(guó)的城鎮(zhèn)化水平將突破50％以上，為內(nèi)需不斷擴(kuò)大提供增量空間；促進(jìn)節(jié)能減排和污染治理的政策得到進(jìn)一步貫徹，生態(tài)改善的力度進(jìn)一步增大；國(guó)家根據(jù)各地發(fā)展條件和水平，積極推動(dòng)地區(qū)間基本公共服務(wù)水平均等化；對(duì)各地融資平臺(tái)的負(fù)面作用加以限制，問(wèn)題比較突出的融資平臺(tái)得到清理；生產(chǎn)要素跨地區(qū)流動(dòng)加快和行政性壁壘的撤除，國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展進(jìn)一步提速。

發(fā)揮各區(qū)域優(yōu)勢(shì) 塑造區(qū)域新格局

目前區(qū)域發(fā)展格局及總體戰(zhàn)略

在界定上述宏觀(guān)環(huán)境的基本框架后，還需要考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)有起點(diǎn)。目前的區(qū)域發(fā)展格局是：各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度都較快，存在普遍性的有快無(wú)慢式發(fā)展；區(qū)域之間的發(fā)展水平帶有明顯的不平衡性，地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距比較明顯，沿海地區(qū)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用；地區(qū)收入不平等和物價(jià)高漲導(dǎo)致不同地區(qū)居民的福利差距懸殊，低收入地區(qū)居民極易遭受高物價(jià)的沉重打擊；園區(qū)經(jīng)濟(jì)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮充分作用，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等多種形態(tài)的園區(qū)不斷發(fā)展，成為承載各類(lèi)活躍性生產(chǎn)要素、推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要平臺(tái)；在市場(chǎng)力量的驅(qū)動(dòng)下，各區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)得到充分挖掘，區(qū)域增長(zhǎng)潛力有效發(fā)揮。與此同時(shí)，國(guó)家已經(jīng)形成逐漸合理和清晰的總體區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。這就是，堅(jiān)持把實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略?xún)?yōu)先位置，全面振興東北等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。在這樣的宏觀(guān)環(huán)境與發(fā)展基點(diǎn)下，如果通過(guò)進(jìn)一步的體制改革，相信中國(guó)將會(huì)出現(xiàn)各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)得到發(fā)揮、劣勢(shì)得到限制的良好格局。

沿海地區(qū)：率先發(fā)展和率先創(chuàng)新區(qū)域

沿海地區(qū)是國(guó)內(nèi)先進(jìn)制造密集帶，也是科技要素密集帶，既是顯示中國(guó)制造國(guó)際地位與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的主導(dǎo)區(qū)域，又是建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的重點(diǎn)區(qū)域，具有率先發(fā)展區(qū)域和率先創(chuàng)新區(qū)域的雙重特性。沿海地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)從投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的方向轉(zhuǎn)變，會(huì)引領(lǐng)全國(guó)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)沿海地區(qū)產(chǎn)學(xué)研的有效結(jié)合，促進(jìn)高新技術(shù)、先進(jìn)適用技術(shù)的成功轉(zhuǎn)化，將會(huì)推動(dòng)沿海由成本低廉的制造區(qū)域向兼具成本優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的創(chuàng)造區(qū)域轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型中，沿海地區(qū)大進(jìn)大出的開(kāi)放潛力將得到進(jìn)一步釋放，以京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角為代表的大城市群和大都市連綿帶在地理空間上自然延伸，民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)的增長(zhǎng)速度加快，資本追逐技術(shù)和技術(shù)追逐資本的要素價(jià)值最大化趨勢(shì)同時(shí)擴(kuò)展。受商務(wù)成本上升、資源價(jià)格高企、勞動(dòng)力短缺影響，沿海向內(nèi)地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移持續(xù)進(jìn)行。在園區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)分工細(xì)化、產(chǎn)業(yè)集群擴(kuò)大、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合深化的影響下，沿海經(jīng)濟(jì)的正外部性不斷增強(qiáng)，循環(huán)累積因果效應(yīng)發(fā)揮作用，規(guī)模報(bào)酬遞增與正反饋機(jī)制自我強(qiáng)化，沿海必將在中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

東北地區(qū)：充分動(dòng)員和優(yōu)化配置資源

東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平高，工業(yè)基礎(chǔ)好，資源組合好，勞動(dòng)力素質(zhì)較高，發(fā)展回旋空間大，制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素是管理體制。應(yīng)該通過(guò)深化改革、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)化重組等形式，盡可能盤(pán)活和優(yōu)化存量資源。實(shí)現(xiàn)東北振興，需要積極引入新的投資主體，扶持新興產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新，形成一批帶動(dòng)性強(qiáng)、影響力大的增量產(chǎn)業(yè)群?？梢岳醚剡吪R海的有利條件，擴(kuò)大沿海、沿邊、沿線(xiàn)開(kāi)放，帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格上漲時(shí)，東北土地密集度高的優(yōu)勢(shì)將受到政府和市場(chǎng)重視。積極利用國(guó)家政策，建設(shè)好東北的商品糧基地，可使東北在保障國(guó)家糧食安全中發(fā)揮更大作用。如果充分動(dòng)員各種資源和優(yōu)化資源配置，東北必將提升其在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位。

中部地區(qū)：調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

中部地區(qū)是典型的工業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一而農(nóng)村勞動(dòng)力又相對(duì)過(guò)剩的區(qū)域。能源、冶金、裝備制造等資本密集型工業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受市場(chǎng)波動(dòng)影響較大。過(guò)去，在一些省份煤炭開(kāi)發(fā)所占比重較大，煤價(jià)上漲時(shí)省市財(cái)力增強(qiáng)，煤價(jià)下跌時(shí)省市經(jīng)濟(jì)困難，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的任務(wù)較重；同時(shí)，基于原材料產(chǎn)業(yè)所占比重較大而資本密集型產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)勞動(dòng)力就業(yè)能力較弱的特性，中部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較低，農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩問(wèn)題相對(duì)突出。要把國(guó)家政策援助與區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)化調(diào)整結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)中部與沿海的一體化發(fā)展，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)基地和交通樞紐建設(shè)。在沿海與中部的互動(dòng)式發(fā)展中，既要引導(dǎo)沿海資本向中部地區(qū)流動(dòng)，充分利用中部豐富的農(nóng)產(chǎn)品資源，發(fā)展后續(xù)的輕型加工業(yè)，帶動(dòng)勞動(dòng)力就業(yè)；又要促進(jìn)中部的剩余勞動(dòng)力向沿海勞動(dòng)力短缺的地區(qū)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力與資本的主動(dòng)性結(jié)合。吸納更多的沿海元素，內(nèi)化成自身的增長(zhǎng)能力，中部增長(zhǎng)勢(shì)頭向好的局面可得以保持。

西部地區(qū)：重視發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

在國(guó)家把西部大開(kāi)發(fā)放在優(yōu)先位置的背景下，西部因其經(jīng)濟(jì)落后、少數(shù)民族集中分布、自然環(huán)境較差將會(huì)得到更多優(yōu)惠政策眷顧。同時(shí)，西部自身的資源潛力也將得到挖掘。開(kāi)發(fā)西部，不僅是因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)弱而需要開(kāi)發(fā)，也是因?yàn)槠滟Y源優(yōu)而開(kāi)發(fā)。在基礎(chǔ)設(shè)施供求矛盾緩和、生態(tài)環(huán)境改善的基礎(chǔ)上，對(duì)西部地區(qū)的政策投射將更多偏向于民生改善和內(nèi)生發(fā)展能力的增強(qiáng)。通過(guò)發(fā)展以礦產(chǎn)資源加工、特色農(nóng)副產(chǎn)品加工、新能源、生物醫(yī)藥、軍民兩用產(chǎn)業(yè)等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，將有助于推動(dòng)西部地區(qū)加快發(fā)展，推進(jìn)西部的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。未來(lái)幾年，國(guó)家也將更加重視西部老少邊窮地區(qū)發(fā)展，保障與改善全國(guó)經(jīng)濟(jì)最困難地區(qū)居民的福祉。與此同時(shí)，西部要利用自身邊界線(xiàn)較長(zhǎng)的有利條件，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，面向中亞、東南亞、南亞的周邊國(guó)家，通過(guò)輸入資源、輸出工業(yè)品的方式擴(kuò)大貿(mào)易往來(lái)，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。如果加以科學(xué)規(guī)劃，有條件的西部地區(qū)的發(fā)展空間將進(jìn)一步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展，這在過(guò)去十年內(nèi)蒙古等地的發(fā)展歷程中已經(jīng)得到印證。但是，對(duì)于那些資源相對(duì)短缺、環(huán)境條件惡劣、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間較小的地區(qū)，國(guó)家也應(yīng)該有長(zhǎng)期扶持發(fā)展的政策準(zhǔn)備。

形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一樣，都建立于中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是中國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化過(guò)程的背景，這一過(guò)程迫切需要厘清市場(chǎng)與政府的基本關(guān)系。中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)表明，哪里有市場(chǎng)，哪里就應(yīng)該有政府管理；市場(chǎng)延伸到哪里，政府管理就應(yīng)該延伸到哪里。放棄市場(chǎng)沒(méi)有出路，僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沒(méi)有活力；但放棄政府管理同樣沒(méi)有出路，放任投機(jī)的市場(chǎng)原教旨主義也絕不是中國(guó)問(wèn)題的正解。工業(yè)化需要產(chǎn)業(yè)自由競(jìng)爭(zhēng)，需要發(fā)揮市場(chǎng)作用；城鎮(zhèn)化需要人口自由遷徙，需要發(fā)揮市場(chǎng)作用；市場(chǎng)化需要要素自由流動(dòng)，也需要發(fā)揮市場(chǎng)作用。所有這些，都需要發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。但實(shí)現(xiàn)國(guó)家總體區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，需要政府強(qiáng)化對(duì)問(wèn)題地區(qū)的援助性功能；推動(dòng)地區(qū)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要政府加大財(cái)政補(bǔ)貼；促進(jìn)各地的科技創(chuàng)新，需要增加財(cái)政性的研發(fā)支出；地方實(shí)施的綜合配套改革，需要政府推進(jìn)；管理好宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)并使微觀(guān)機(jī)制有效發(fā)揮作用，需要提高政府調(diào)控的科學(xué)性、針對(duì)性和靈活性。很明顯，在發(fā)揮市場(chǎng)作用時(shí)，需要政府更好地利用市場(chǎng)；在維護(hù)市場(chǎng)秩序、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺失、抑制市場(chǎng)混亂等方面，需要政府有效地干預(yù)市場(chǎng)。建設(shè)一個(gè)向善、良治的政府，已成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)大國(guó)崛起的客觀(guān)需要。這是因?yàn)椋诎l(fā)育市場(chǎng)的任務(wù)基本完成以后，更好地建設(shè)現(xiàn)代政府管理制度和規(guī)范政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理就稱(chēng)為建設(shè)和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的核心任務(wù)。只有清晰地界定政府責(zé)任，規(guī)范政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的行政行為，加強(qiáng)對(duì)政府履行職能的監(jiān)督，才能保障經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展，也有助于形成更加協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展新格局。

界定好政府的職能與責(zé)任，有賴(lài)于體制改革的強(qiáng)力推進(jìn)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐中，由于普遍以發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，不少地方的綜合配套改革方案逐漸趨同；由于地方政府的逐利動(dòng)機(jī)賣(mài)地生財(cái)，導(dǎo)致民怨不斷，并成為推高房?jī)r(jià)的重要根源；由于激勵(lì)約束機(jī)制不對(duì)稱(chēng)尤其是約束機(jī)制沒(méi)有有效建立，創(chuàng)新中的“寬容失敗”極易觸發(fā)“放縱失敗”，使各地區(qū)的財(cái)政科技投入得不到有效利用；因政策制定與執(zhí)行環(huán)節(jié)的利益糾葛，中央與地方關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化。這些，都使得進(jìn)～步深化體制改革，成為推進(jìn)科學(xué)發(fā)展與建設(shè)和諧社會(huì)的不二選擇。客觀(guān)地說(shuō)，中國(guó)區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，表現(xiàn)在下，根源在上。因而，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，在重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域取得突破，這是完全正確的。回顧以往，中國(guó)各個(gè)區(qū)域較快發(fā)展的良好格局是通過(guò)改革形成的。走向更加協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展格局，同樣需要永不僵化地深化體制改革。筆者這里建議，在中央層面建立中央體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，研究國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重大體制改革問(wèn)題，提出不同時(shí)期的重點(diǎn)改革任務(wù)并加以推進(jìn)，科學(xué)有效地推進(jìn)政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)體制改革等多方面改革，并盡快推進(jìn)政策形成機(jī)制的改革，這將有助于規(guī)范發(fā)展秩序，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重大發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)然，這些目標(biāo)中，也包括區(qū)域進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

編輯 杜建芳