我國公立大學財務治理的內外部結構研究

【作者簡介】唐銀（1984-），女，廣西大學教育學院教育經濟與管理專業2009級研究生。

【摘要】 大學財務治理結構分為外部治理結構和內部治理結構，本文旨在總結我國公立高校財務治理內外部結構的發展歷程和現狀，分析現存的問題和成因，并提出建議。

【關鍵詞】 大學財務治理結構研究

財務治理是組織機構治理當中的一項重要內容，回顧高校財務治理結構的歷史變遷，分析其發展現狀和存在的問題，不僅對高校的財務工作有重要意義，對整個高校的發展同樣具有啟示作用。

一、 有關概念明晰

（一） 治理與治理結構

治理的概念源于對企業中產權狀態與決策權結構間關系的研究，1995年，全球治理委員會在題為《我們的全球伙伴關系》的報告里，將治理定義為“個人或組織、公共部門或私有部門管理其一般事務的多種方式的總和，它是一個使得沖突和多元利益得到妥協并采取合作行為的持續過程”。大學治理結構是將這一視角引入現代大學制度研究領域的產物。但由于大學是一個存在著復雜層次結構和各種隸屬關系的組織系統，因而大學治理結構不同于公司治理，它分為外部治理結構和內部治理結構。外部治理結構實質上就是政府、市場、大學之間的關系結構；內部治理結構則由大學內部領導體制、執行系統、民主參與及民主監督等機構與職責權限所組成。

（二） 大學的財務治理結構

財務治理是組織機構治理中的重要環節，是關乎高校生存發展的一項基礎性工作。大學的財務治理結構同樣分為外部治理結構與內部治理結構：外部治理結構指的是政府、市場、高校在財務上的制度安排和權責分配；內部治理結構則指高校內的財務管理制度，領導、執行、監督機構的設置及職權劃分。

二、 我國公立大學財務治理結構的發展歷程

（一） 外部治理方面

新中國成立后一段時期，我國按蘇聯模式對高等教育體制進行了改造，建立了全新的社會主義高等教育體制。這一時期，中央對全國高校實行高度集中的領導與統一管理，從高校的教育目的、辦學方針到具體行政、財務等都由中央或省政府統一負責。高等教育經費絕大部分通過國家撥款，實行“統一列支，分級管理，專款專用，結余上繳，基數加發展”的政策。教育經費列入國家預算，財政部根據教育部和國家計委提供的教育事業發展計劃，按照“定員定額”的核算方式分別核定各部門、各地區的教育經費后，由國家統一撥付，同時采取“專款專用、結余上繳”的方式對經費的使用范圍實行嚴格的限制，并在年終決算后將全部結余款項收繳回國家財政。這樣的財政撥款方式體現了政府在高校財務治理上的絕對控制地位，高校自身極度缺乏財務自主權，而“市場”的概念則幾乎不存在。

改革開放之后，我國的經濟體制發生了深刻轉變，教育體制也隨之進行了改革，逐步建立了中央和省（自治區、直轄市）兩級分工，以省級政府為主的管理體制，擴大了省級政府的教育決策權和統籌權。除少數關系國家發展全局或行業性很強的高校由國家有關部門直接管控外，其余絕大多數高校由省級政府管理或國家與地方共建、以地方管理為主。高校財政收入以政府撥款為主，并通過多種渠道籌措經費，撥款方式為中央與地方財政“劃分收支，分級包干，預算包干，結余留用，綜合定額加專項補助”。中央財政只負責中央各部委所屬高校的經費，地方高等院校的經費完全由地方財政供給。改革之后，政府減少了對高校財務的管控，高校的自主權得到提高，并逐步增加了與市場的互動。

（二） 內部治理方面

改革開放前，我國公立大學財務內部治理結構是與高度集中的計劃經濟體制和高等教育管理體制相適應的“統一領導，集中管理”模式，即高校根據各項工作需要統籌安排、使用經費和資源，對財經工作和財務活動進行集中統一管理。由于高校資金來源主要是靠國家預算撥款，沒有經濟效益觀念，不進行教育成本核算，也不承擔任何經濟責任，因此高校實行的“校長負責制”在財務工作上并未落到實處，校長無責可負或負不了責。

改革開放后，特別是在由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過程中，高校引入市場機制，在財務工作上采取了相應舉措以適應經濟和社會發展需要。改革開放初，國家及教育主管部門首先提出在有條件的學校實行“統一領導、分級管理”模式。隨后，國家相繼頒發了《高等學校財務制度》、《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》等文件，在高校逐步建立“統一領導、集中管理”的財務運行體制，規模較大的學校也可實行“統一領導、分級管理、集中核算”模式，對學校及校內單位適當下放財權。

三、 我國公立大學財務治理結構的現狀及問題

（一） 現狀

在外部治理上，我國公立大學由教育部和省教育廳代表政府直接進行領導與管理，但大學的辦學自主權得到了一定提高。政府部門主要掌握決策和審批權，對高校的領導管控一般通過行政撥款和財務補貼、制定教育政策和法規及其他行政手段。自1999年我國高等教育擴招之后，高等教育經費組成發生了很大的變化，高校不再過于依靠國家財政撥款，多元化的籌資格局已初步形成，經費來源包括“財”、“費”、“稅”、“產”、“社”、“基”、“科”、“貸”、“息”等。市場在高校財務治理工作上發揮了越來越重要的作用，高校通過科研轉讓、校企合作等方式參與市場經濟。同時，校校聯合、校企聯合、銀校聯合等多主體聯合投資辦學形式紛紛出現，社會資本通過借貸、股份制、托管制、合同制及BOT、TOT等資本組合模式進入高校。

在內部治理上，高校實行“黨委領導下的校（院）長負責制”的領導體制和“統一領導、集中管理”的財務制度，校財務部門為執行機構，紀委、檢查部門為監督機構。一些規模較大的學校則實行“統一領導、分級管理”的模式，其中，按照是否進行集中核算又分為“統一領導，兩級核算，兩級管理”和“統一領導，集中核算，兩級管理”兩種模式。在“分級核算”模式里，學校財務的職能是編制校級可支配財力的預算、下達經費撥款指標、匯總二級學院財務報表、進行宏觀調控和指導；二級學院設財務機構，擁有獨立的財權，可自主調配資金，獨立核算。在“集中核算”模式中，學校按各學院的辦學規模核定經費指標，各學院在指標內自主編制財務收支預算計劃，統籌安排和使用資金；二級學院不設財務機構，由學校財務統一審批預算，集中核算并進行監督。

（二） 存在的問題

我國公立大學財務治理結構隨著經濟和社會體制的轉變進行了系列調整，逐步與經濟社會發展相適應，但在這過程中，依然存在不少問題亟待解決。

從外部治理機構來看，最突出的問題一是政府權利過大，高校仍舊缺乏自主權。長期以來，我國大學和政府之間保持著行政上的隸屬關系，政府集舉辦權、管理權于一身，而大學則處于被管理、被控制的地位，高度依附于政府部門。雖然國家在近年來對高等教育進行了系列改革，但從實際情況看，各種有形或無形的束縛仍制約著高校自主權的行使。尤其在我國現行的財政體制下，財政部門推出的部門預算、政府采購、收支兩線管理、國庫集中支付等財政改革措施，進一步限制了高等學校的財務自主權，加劇了高校財務管理權力與義務的分離。二是社會參與大學治理較少，缺乏外部權力制衡。我國企業較少對大學進行投資，個人捐贈有限；公眾通常習慣于對大學治理問題進行指責或批判，卻較少從正面參與治理；社會中介組織如撥款機構、會計事務所等較少參與高校財務工作，使大學失去了重要的外部權力制衡力量，同時削弱了其內部發展的動力。

從高校內部治理結構來看，主要存在四大問題。第一，高校權力過度集中。大學體制的行政化導致學校內部權力高度集中，在人事、財務、教學、后勤等方面，書記、校長、副書記、副校長等主要領導均被賦予極大的決策權和管理權。在經費使用上更是如此，涉及學校集體財務收支的事項，校級領導尤其是校長辦公會掌握著極大的權限，幾乎可對學校財務做任何決定。而單個校級領導在經費的報銷、借用上都較自由，其他領導往往不予干預。如此導致了高校財務腐敗現象時有發生。第二，“黨政”職能分工問題。大學重大事項包括經費使用、管理方面的決策權歸屬于黨委，而責任卻在作為法人代表的校長，造成了權責的不對等。并且黨委領導和校長負責之間沒有明確具體的劃分，在實際工作中往往出現主觀隨意性大，爭權、內耗、推諉責任等問題。第三，校內缺乏有力的監督機制。雖然高校設有紀委、審計等部門作為監督機構，并通過教職工代表大會等組織形式保障教職工參與民主管理和監督，但實際情況是，一些高校的教職員工連最基本的知情權都沒有，更遑論參與管理監督。第四，校內二級管理問題。在建立了“統一領導，分級管理”的校院兩級財務管理體制后，學校按照財權與事權相結合的原則給予學院相應的財權，在學院內部實行院長負責制，對全院事物負責，學院內部的所有支出實行院長審批制度。但在具體實施過程中，由于對高校內部二級院系領導的經濟責任缺乏科學的考核評價辦法，院系領導往往只是享受權利，而無實質責任，因而在經費的使用過程中隨意性較強，業務招待費、勞務費、辦公費等支出過多的現象屢見不鮮。

四、 建議

針對我國高校財務治理方面存在的種種問題，有必要采取相應舉措，以使高校財務工作得以順利開展，使高校得到健康發展。

在外部治理結構方面，有以下幾點建議。其一，政府需轉變職能，確保高校獨立自主權的發揮。政府應真正做到“政事分開”，其職能主要體現在高等學校系統內外部的宏觀管理方面，如規劃與立法、教育經費的劃撥等，而不應直接管理和控制高校內部的具體運行環節與過程。在財務上應盡可能放寬限制，切實維護高校的法人地位，使高校逐步成為獨立自主、自負盈虧的辦學實體，構建政府和高校間完整的委托代理關系。其二，鼓勵社會中介組織參與到高校財務管理過程中，協調高校與市場的關系。學校參與市場運作，必然會與市場運行的主體發生各種關系，因此需要相關的社會中介機構參與協調。例如，讓會計師事務所參與學校財務管理中的咨詢、審計等環節；開展“銀校合作”，銀行可為高校貧困學生提供助學貸款，為廣大師生提供包括校園卡、代理業務、信貸業務、個人理財、咨詢服務等全方位的金融服務，與高校互通有無，共同發展。其三，高校應積極開展社會服務，加強與市場的互動。高校可以和各級政府合作，承攬面向社會各個層面的學歷或職業培訓，或是和企業合作，為其提供技術咨詢等服務，亦或是校際之間進行交流合作，互相提供其所需要的特色服務。通過靈活多樣的服務手段和形式，高校與市場才能實現進一步接軌，擴寬財政的收入渠道。

在內部治理結構方面可從如下三個方面入手，一是理順黨政關系，實現責權統一。黨政不分，決策權過于集中在黨，尤其是黨委書記，會導致專斷獨權，因而高校應明確黨委書記和校長的職責和權利范圍，各司其職，相互配合，相互制約，做到權責對等。二是完善治理結構，加強內部監督。可建立高校管理委員會，成員包括政府部門代表、學校領導、教職員工代表、家長代表、學生代表、金融機構代表、校友代表等，以體現校內各利益相關者利益。管理委員會負責研究制定學校的宏觀發展戰略，研究確定學校財務政策，審議學校年度預、決算報告，決定重大籌資、投資、支出事項，以保證決策的民主和科學。同時，加強高校內部的監督力度，建立一套考核、評價、獎懲體系，從事前預測、事中監控、事后評價等環節全面評價責任人的工作完成情況，以形成激勵和約束機制，確保財務治理的順暢進行。三是在校內實行“統一領導，集中核算，兩級管理”的模式。高校將各二級學院作為基本的預算單位來管理，實行經費總額承包責任制，學校負責確定預算編制方案，按一定的標準向各二級學院劃撥資金總額，各學院自主編制年度財務收支預算計劃，報學校審批后匯總到學校總的財務收支預算計劃中，學校財務部門以此監督控制學院的各項開支，并代學院進行會計核算。

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