公共事業(yè)改革如何走出“被漲價(jià)”怪圈

城市公共事業(yè)市場(chǎng)化改革的理論設(shè)想及其實(shí)踐預(yù)期

城市市政公共事業(yè)是每座城市實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展和改善民生的大后勤，是城市承載的諸多功能的基石。但是，長(zhǎng)期以來，受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，我國(guó)城市服務(wù)體系的建設(shè)是由政府統(tǒng)籌這一單一的供給模式來完成的。近年來，由于城市化和城鄉(xiāng)建設(shè)雙重進(jìn)程的疊加效應(yīng)，原有的城市公共事業(yè)體制的革新勢(shì)在必行。

不能否認(rèn)，我國(guó)城市公共事業(yè)體制的市場(chǎng)化改革，不僅僅源于突破我國(guó)城市公共事業(yè)傳統(tǒng)管理模式困境的訴求，同時(shí)在一定程度上，也深受西方發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)發(fā)生的民營(yíng)化改革的示范效應(yīng)的影響。20世紀(jì)70年代末，西方國(guó)家的意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域發(fā)生了轉(zhuǎn)變，突出表現(xiàn)在政府干預(yù)的認(rèn)識(shí)上，是人們對(duì)“福利國(guó)家”失敗檢討的結(jié)果。公共事業(yè)的“官營(yíng)”是政府出于對(duì)市場(chǎng)失靈的預(yù)防，而民營(yíng)化則是政府對(duì)于自身治理失敗的一種救贖。政府打著公共利益的旗號(hào)，投身于公共事業(yè)領(lǐng)域，試圖補(bǔ)償市場(chǎng)失敗所造成的公平缺失。但是這種以效率換公平的方法往往走向非市場(chǎng)性的壟斷，其結(jié)果就是效率和公平的雙雙喪失。“諾斯悖論”的困擾，使得政府又不得不求助于市場(chǎng)化模式。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的民營(yíng)化改革理論和實(shí)踐都已證明，在傳統(tǒng)的城市市政公共事業(yè)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，部分或者全部的市場(chǎng)化取向式的改革都能夠產(chǎn)生明顯的效益。這無疑為我國(guó)的城市公共事業(yè)改革提供了理論支點(diǎn)和實(shí)踐參照。推進(jìn)市場(chǎng)化改革便成了我國(guó)城市市政公共事業(yè)發(fā)展的必然路徑選擇。

城市公共事業(yè)改革緣何“越市場(chǎng)化，價(jià)越高”

其實(shí)，“市場(chǎng)化”的結(jié)果人們不該陌生。這些年來，政府出讓土地，房地產(chǎn)市場(chǎng)火爆，房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)升高；教育、醫(yī)療“市場(chǎng)化”、“產(chǎn)業(yè)化”，又導(dǎo)致各項(xiàng)收費(fèi)的飛漲。顯然，這樣的“市場(chǎng)化”改革的現(xiàn)實(shí)結(jié)果，不是民眾所預(yù)期的，與“公共事業(yè)”的本質(zhì)是背道而馳的。原因何在？

政府公共責(zé)任的缺失。中國(guó)著名的市政公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)專家徐宗威提出的公權(quán)市場(chǎng)理論認(rèn)為，處理公共事務(wù)所引發(fā)的合作、轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)的權(quán)力就是公權(quán)。市政公用事業(yè)是政府公共職能的重要組成部分，政府把市政公共事業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)、管理交給了承租企業(yè)，也就把向社會(huì)公眾提供市政公共事業(yè)產(chǎn)品的部分責(zé)任轉(zhuǎn)給了承租企業(yè)。而承租企業(yè)把經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)，把社會(huì)公眾需要的公用產(chǎn)品和服務(wù)交給了政府。在這個(gè)框架下，政府吸引和接納大量的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和非公有經(jīng)濟(jì)從事市政公共事業(yè)，使城市公共事業(yè)供給機(jī)制發(fā)生了重大變化。但是這樣的變化，不是政府公共職能的弱化，而是相反，在改革過程中政府必須承擔(dān)為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品的第一責(zé)任人的重要角色。

但是，現(xiàn)實(shí)版的城市公共事業(yè)改革，把強(qiáng)化政府公共職能的市場(chǎng)化途徑演變?yōu)槿ヘ?zé)任化的一種手段。通過將市政企業(yè)高價(jià)賣給外資或內(nèi)資企業(yè)，政府既可以獲得巨額現(xiàn)金收入，同時(shí)又可一舉甩掉包袱，減少甚至免除相關(guān)的財(cái)政投入，造成公共財(cái)政嚴(yán)重缺位的局面。一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，長(zhǎng)期以來，中央財(cái)政對(duì)市政建設(shè)的投資呈直線下降，市政建設(shè)似乎成為地方政府的事情，而地方政府對(duì)市政建設(shè)投入也嚴(yán)重不足。

公共事業(yè)一般具有規(guī)模化、投入大、回報(bào)慢的特點(diǎn)。盡管當(dāng)前城市公共事業(yè)的投入有社會(huì)資源的支撐，但這并不能保證各項(xiàng)公共事業(yè)的連續(xù)性均衡供給。企業(yè)的承擔(dān)能力是有限的，而且其主觀的公益性追求更是脆弱的，如果沒有公共財(cái)政的支撐，企業(yè)盈利受阻，必然轉(zhuǎn)嫁虧空給消費(fèi)者，漲價(jià)就是必然的選擇，或者放棄公共事業(yè)的供給。因此，城市公共事業(yè)改革的方向，恐怕最重要的就是加強(qiáng)政府公共財(cái)政的支撐力度。

城市公共事業(yè)改革的“市場(chǎng)化”誤讀為私有化。民營(yíng)化的內(nèi)涵界定更多的與“私有化”關(guān)聯(lián)，民營(yíng)化可以理解為在某個(gè)領(lǐng)域民營(yíng)資本逐步進(jìn)入并最終成為主體或占據(jù)支配地位。這樣解讀民營(yíng)化實(shí)質(zhì)上就是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)的變更，改變公共事業(yè)所有權(quán)的公有屬性。誠(chéng)然，私有化可以更好地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高公用事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)效率。但是這并不會(huì)是唯一結(jié)果。民營(yíng)化的真正含義在于政府通過各種手段減少對(duì)公共事業(yè)的控制和補(bǔ)貼，使其面向市場(chǎng)，同時(shí)改變公共企業(yè)壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，給公共企業(yè)創(chuàng)造一種競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，迫使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下不斷提高自身效益。也就是說，民營(yíng)化和市場(chǎng)化的根本在于競(jìng)爭(zhēng)謀績(jī)效，而不是產(chǎn)權(quán)的變更與否。

然而，我國(guó)的現(xiàn)狀是，“現(xiàn)在談改革，必談產(chǎn)權(quán)出讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓。似乎產(chǎn)權(quán)動(dòng)了才是真正的改革”。政府為何如此熱衷于出售公共事業(yè)？長(zhǎng)期以來，我國(guó)公共事業(yè)虧損、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重和驚人的資源浪費(fèi)令政府不堪重負(fù)，同時(shí)，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量很低，單純的漲價(jià)改革思路難以服眾。而城市化的迅速發(fā)展，使得地方政府在城市公共事業(yè)的發(fā)展上面臨著巨大壓力。因而，城市公共事業(yè)必然選擇“賣光式改革”，這不僅可以使政府獲得巨額現(xiàn)金收入，還能一舉甩掉包袱，同時(shí)又可以激活公共事業(yè)供給效率，而且又能收獲市場(chǎng)化改革美名，可謂“一舉多得”。正是這成為許多地方政府加速城市公共事業(yè)產(chǎn)權(quán)變更的驅(qū)動(dòng)力。

但是，這只是一種主政者臆測(cè)的幻象。把市場(chǎng)化改革簡(jiǎn)單演繹為“私有化”，只不過使原來的公共服務(wù)企業(yè)從行政保護(hù)下的壟斷走向另一種形式的壟斷——市場(chǎng)壟斷。那些民營(yíng)企業(yè)在“專營(yíng)承包”等形式下，實(shí)際上獲得了該公共服務(wù)領(lǐng)域的完全支配權(quán)，成為享受壟斷紅利的專斷者，就會(huì)將以往國(guó)有企業(yè)的效率低下、動(dòng)輒漲價(jià)、挾壟斷以令公眾等弊病復(fù)制于身，甚至變本加厲，使得“產(chǎn)權(quán)改革后已有相當(dāng)多的城市公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃落空”。可見，產(chǎn)權(quán)的出讓不是城市公共事業(yè)改革的方向。

政府異化為官方色彩的利益集團(tuán)。伴隨著改革開放30年來的歷練，中國(guó)構(gòu)建的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正逐步走向完善，各級(jí)地方政府在這個(gè)過程中也學(xué)會(huì)了市場(chǎng)化的思維。但是因?yàn)榕c完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的制度體系還不夠完備，在種種經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)下，有些政府官員及所在部門逐漸強(qiáng)化了逐私利的沖動(dòng)，進(jìn)而使自己擔(dān)當(dāng)?shù)墓步巧l(fā)生異化，甚至蛻化為官方色彩的利益集團(tuán)，與民爭(zhēng)利。這在公共事業(yè)市場(chǎng)化改革中屢見不鮮。住房建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興曾在一篇文章中感嘆：“為什么幾乎所有進(jìn)入市政公共事業(yè)的跨國(guó)大公司或民營(yíng)企業(yè)都建立了公關(guān)部門……背后的真實(shí)企圖在哪里？實(shí)際上就是為了俘獲作為監(jiān)管者的地方政府，影響政府，然后力求與政府結(jié)成同盟，這已經(jīng)成為一種慣例。”

由于公共利益在理論上的解讀很是抽象，而在《憲法》等法律法規(guī)中又沒有明確界定，導(dǎo)致實(shí)踐中政府與企業(yè)相勾結(jié)，披著“公共利益”之皮，行“商業(yè)利益”之實(shí)。結(jié)果是市政公共事業(yè)改革被扭曲，民眾的權(quán)益被損害。即便是政府部門沒有和企業(yè)相勾結(jié)，若其忽視城市公共事業(yè)中的公共責(zé)任，一味追求商業(yè)利益，導(dǎo)致的結(jié)果也是一樣的。因?yàn)槭姓彩聵I(yè)一般具有自然壟斷性，在市場(chǎng)上處于壟斷地位，企業(yè)獲得其所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，投資經(jīng)營(yíng)有基本保障。同時(shí)，公共產(chǎn)品有公益性，其消費(fèi)群體是穩(wěn)定的，所以投資回報(bào)是穩(wěn)定的。企業(yè)一旦經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，政府肯定出手相救，這就又有了政治保障。而且，高價(jià)進(jìn)入的投資者要收回本利，只有一個(gè)辦法，漲價(jià)。可見，漲價(jià)的本質(zhì)，實(shí)際上就是地方政府的收入被企業(yè)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，政府收錢，公眾埋單。

城市公共事業(yè)價(jià)格機(jī)制的問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，影響產(chǎn)品定價(jià)的因素很多，有企業(yè)內(nèi)部因素，也有企業(yè)外部因素；有主觀的因素，也有客觀的因素。概括起來，大體上可以有產(chǎn)品成本、市場(chǎng)需求、競(jìng)爭(zhēng)因素和其他方面的因素等。一般商品的價(jià)格最基本的是由市場(chǎng)供需關(guān)系所決定，供大于求，則價(jià)格下跌，求大于供，則價(jià)格上升。而公共產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制就比較復(fù)雜，因其公益性，直接與老百姓的利益息息相關(guān)，一般政府會(huì)干預(yù)，指導(dǎo)定價(jià)。但是政府在公共產(chǎn)品定價(jià)上往往會(huì)以生產(chǎn)企業(yè)的成本為參照，再加上政府與企業(yè)的千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，企業(yè)公共產(chǎn)品漲價(jià)的要求，一般都能通過政府機(jī)制得到實(shí)現(xiàn)。

今年，公共產(chǎn)品的漲價(jià)似乎已經(jīng)成為了我們生活的一部分，包括一些公園景點(diǎn)的門票價(jià)格，自來水、電的價(jià)格，就讀幼兒園的價(jià)格，等等，都進(jìn)入了漲價(jià)通道。公眾似乎很無奈，能做的就是大聲呼吁“讓成本透明”，要遵循程序、要聽證，不能糊里糊涂地“被漲價(jià)”；政府主管部門似乎也很無奈，能做的只是發(fā)文要求進(jìn)行論證、核算，要求提前進(jìn)行公示，進(jìn)行聽證，確保程序合規(guī)。這樣的定價(jià)機(jī)制很明顯是有問題的，如果我們不改變目前這種公共產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制，就很難使老百姓分享改革發(fā)展的成果。

（作者單位：廣東商學(xué)院）