現行中國石油行業管理體制法律研究

［摘 要］中國石行業經過半個多世紀的發展，行業整體實力不斷增強。相對低級別的分散管理體制面臨挑戰。政府管理石油行業主要基于四個目的：消費者利益，供給保證（經濟安全），國家安全和環境保護。十二五轉軌階段，政策趨向和立法態度趨向于結構調整，戰略儲備建設，管道保護和安全防范等方面。

［關鍵詞］石油行業 管理體制 能源 制度

一、行業現狀

中國石行業經過半個多世紀的發展，整體實力不斷增強，產業結構日趨合理，完整的產業鏈條已具規模。據預測到2015年，我國的石油需求總量將增至5.0億～5.3億噸，對外依存度將有可能升至60%左右。中國石油業主要由三大國有公司壟斷。陸上，中石油，中石化南北劃江而治，海上主要是中石油控制。勘探開采階段，三大石油公司基本掌握了我國的石油權，非國有和國有控股以外的成分較少。成品油市場，中石油中石化占主導，基本上控制了成品油批發專營權。汽油柴油零售定價權，市場監管權等政府職能。（ 向清，2007）2010年，據英國《金融時報》報告顯示，中石油位居全球500強企業榜首，成為全球市值最大的企業。（百科名片，2010）然而，石油業發展在能源進口，結構調整，大型石油公司的國際化，政治博弈，價格波動，環境安全，油氣產品貿易壁壘等方面任面臨諸多挑戰。

二、體制及制度分析

目前，中國的能源管理模式是相對高級別分散式的。管理機構由綜合協調部門，綜合管理部門，具體能源部門和相關監管部門構成。綜合協調機構是國家能源委員會，綜合管理部門是發改委下設的能源局。相關能源監管部門包括科技部，商務部，財政部，環保部，國資委等。能源機構經過多年改革，迄今尚未形成一個國家級的，統一的，長期穩定的管理部門。近幾年分別進行了煤炭，石油，電力領域的改革，但缺乏整體設計，是表面，局部，低效的，未觸及宏觀層面的能源體制在筆者看來，中國能源管理體制改革明確戰略目標，統一規劃是首要的。政監分開，進一步政企分開，設置高級別的管理部門-能源部是最終目標。能源監管機構的設置，可以考慮借鑒電力行業監管模式，先設立獨立中央地方兩級油氣監管機構，待時機成熟合并為綜合性的能源監管機構。直接設置綜合性的監管委員會尚不成熟，單一產業監管剛剛起步，傳統利益關系尚未理順，法律體系還不健全。

政府管理石油行業主要基于四個目的：消費者利益，供給保證（經濟安全），國家安全和環境保護，圍繞著四個目標，形成了相應法律規范群。

四個部委負責消費者利益保護。反壟斷法》，《反不正當競爭法》針對石油業對壟斷，不正當競爭行為進行規制，來保護消費者利益。石油行業壟斷主要表現在超高定價和拒絕交易，濫用市場支配地位和行政壟斷。國務院反壟斷委員會負責組織、協調、指導反壟斷工作。工作職責和程序依據《反壟斷法》和《國務院反壟斷委員會工作規則》。商務部頒發成品油，原油資質，管理經營者集中行為。發改委指導石油價格調節，管理價格同盟等價格違法行為。工商部門查處成品油不正當競爭，限制競爭行為和濫用市場支配地位行為。

石油行業涉及相關環境保護的部門主要是環境保護行政主管部門。從勘探開發，加工儲備，利用轉換到輸送都涉及環境保護問題。《憲法》，《環境保護法》，《大氣污染防治法》，《固體廢物污染防治法》，《環境影響評價法》，《石油天然氣管道保護法》等均有涉及。環保部主要負責石油行業環保政策，基本環境制度建立健全，污染工作。國家海洋局負責石油企業勘探開發活動的海洋環境保護。水利部負責水環境水資源保護工作，防治石油企業活動對水環境水生態的破壞。農業部下屬的漁業局，國土資源部的地質環境司，耕地保護司也有相關環保職能。

確保經濟發展，油氣需求的部門主要有國家發改委下屬的能源局，國土資源部及中國人民銀行，財政部，國家稅務總局等政策制定部門。國家能源局和國土資源部是能源資源主管部門。能源局作研究提出石油業發展戰略，研究擬訂發展規劃和年度指導性計劃，提出油氣產業政策，推進體制改革等政策活動，其下屬的幾個處級機構可再生能源處，石油天然氣處，石油儲備辦專門負責可再生能源開發利用，石油天然氣行業管理，石油資源儲備工作。國土資源部下屬兩個司專管礦產資源。

當前石油資源立法體系包括：《礦產資源法》，配套行政法規，專項法規，相關環境資源法規（涉及土地，環保，安全生產，能源利用），相關政策規定和內部行業規范。《礦產資源法》是礦產資源領域基本法，也是調整石油資源的基本法。從勘察登記，開采審批到勘探，開采確立了各項基本制度。《礦產資源開采登記管理辦法》，《礦產資源補償費征收管理規定》，《礦產資源法實施細則》，《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》等行政法規是基本法的細化和補充。《節約能源法》圍繞能源節約利用展開，其中包括原油，成品油和液化石油等。

石油行業立法缺陷早已暴露，基本石油天然氣法的缺位，體系雜亂無章，層級過低是突出矛盾。礦產資源法的滯后，儲備制度，監管制度，安全預警，事故處理的法律缺位也不容忽視。事實上，中國石行立法最大的問題不在于缺少制度，在于制度的規范化和有效整合。大量的行業制度各自為政，條塊分割，政策和內部規定占絕大比例，這些內容恰恰是上述缺位的重要法律的組成部分，已經在石油業發展中發揮著重要作用，只是規范化程度低，協調性差，彼此沖突，沒能引起立法機構和政府的重視。

作為宏觀調控部門中國人民銀行通過匯率利率，貨幣政策，國家稅務總局通過稅收政策，財政部通過財政政策，影響石油行業經濟政策，調控石油資源價格，保障石油資源供需平衡，指導石油健康行業發展。專門的能源政策制定部門中，國家能源委員會負責研究擬訂國家能源發展戰略，國家能源局也有微觀政策制定權。

與安全相關的石油行業管理涉及三方面問題。其一，保障石油能源供應。國家發改委經濟運行局負責保障煤電油資源供應，價格司管理石油價格，國家能源局石油儲備辦專門負責石油儲備工作。其二，石油業的安全生產，由國家安全生產監督管理總局（簡稱國家安監總局）負責，規范安全生產的法律主要有《礦山安全法》，和《安全生產法》。其三，外資介入能源行業與國家安全的關系。商務部，能源局，和司法部都有權負責外資在我國能源領域的活動。我國從1978年開始允許和國外石油公司合作進行石油天然氣勘探和開采。發改委06年發布的《利用外資“十一五”規劃》中突出強調引導外資在能源領域投資，加快國內石油天然氣的勘探、開發、利用及輸送管道建設。如何在不同的壟斷環節和非壟斷環節向外資開放，成為十二五規劃及今后長時期的議題。

三、石油行業的近新趨勢與政策回應

石油行業監管制度怎樣應對新的趨勢，值得從監管制度上分析。最新趨勢及政策走向體現在以下方面。

第一，促升級，調結構，促效率。《石化產業調整和振興規劃》，《石油和化工產業結構調整指導意見》等準入條件的發布，均圍繞結構調整。國際金融危機賦予了破解這一重大主題深層次的意義。國際能源局近期表示，十二五期間，油氣能源一要理順與其他能源消費的關系，二要重點順應發展方式轉變，在科技發展，低污染，低耗能上作文章，以求上中下游產業鏈條形成合力。哥本哈根大會前，中國政府向世界莊嚴承諾：到2020年，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。坎昆一輪談判，中國代表團與各方就資金支持、技術轉讓、適應、森林保護以及發展中國家能力建設等基本問題達成一定共識。然而，舊國際秩序的存在，國家利益各自為重，資金的匱乏，實質性成果達成的預期推向了南非會議。在筆者看來，石油和化學工業結構矛盾是深層次的，產業結構調整是長期復雜的。淘汰落后產能的重點不應該完全放在關停環節上，更多精力宜用于建立落后產能退出機制、轉移勞動力就業以及引導投資方向上，從根本上實現石油化工行業產業升級。

第二，搞活，完善石油戰略儲備體系建設。2008年底，在向有關部門遞交的《關于加大進口石油建立國家能源戰略儲備機制的建議報告》中，中商聯石油委就已指出，在油價重回高位之前，國家可以利用現有的民營倉儲資產加快進行原油儲備，充分發揮民營石油企業的進口和儲備能力。2009年5月，利用社會庫容存儲國儲油資格招標項目曾于2010年5月14日在北京開標。最終，6家民企獲準介入國家石油戰略儲備。（中華商務網，2010）民營企業業的介入，在石油儲備領域市場化改革邁出關鍵一步，如何在商業儲油上充分發揮民營資本和民間閑置油庫的作用作用，建立有效的風險防控機制，有待于石油儲配基本法的出臺和相關配套規定的實施。

第三，強話對石油天然氣管道的保護，完善管網建設。2010年6月25日第十一屆全國人民代表大會常委員會第十五次會議通過了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》，首次從法律的角度規定了石油、天然氣管道各方的權利義務責任，理清了管道活動中的有關法律關系，明確了保護措施。國家能源局表示，十二五期間將重點加強能源輸送管網建設，提高能源配置能力，形成布局合理、銜接通暢、安全可靠的體系。

第四，基于墨西哥災難，大連港事件等重大石油事故，開始從行業規范，技術標準，應急處理預防機制到制度的全面反思。筆者以為，安全預警和生態補償機制的建立無可厚非，傳統的預防原則更值得檢討。預防是從操作程序，技術規范到制度安排的詳細化。單純口號化，現有的安全制度形同虛設。所謂的事前，事中和事后的全程防控，除了前兩個突擊性，應付性執行外，后者常常是以事故的形式體現救濟作用的。問題癥結在于預防制度本身懲罰，激勵內容空白和預防制度違法問責的不足。由此，將現行的問責制度和獎懲機制重心提前到預防部分，不失為一條現實的選擇。

四、結語

經濟發展發展方式轉變中，受傳統發展觀念制約，大型石油企業的市場化改革尚不成熟，又面臨新的貿易壁壘。另一方面，管理體制運行和制度設計出現新的難題。怎樣處理好政治體制改革和經濟體制改革的關系，協調石油產業中消費者，石油企業，國家相關機構的利益。如何形成國家的石油管理理論，將石油業管理和制度體系的推進穩步納入能源管理體制框架內，都是國家層面亟待研究的。

參考文獻：

[1]向清：石油行業壟斷壟斷及法律規制研究，《西南政法大學碩士學位論文》，2007.2

[2]百科名片：中國石油天然氣集團公司，http://baike.baidu.com/view/43877.htm，最一次訪問時間2010-7-28

[3]中華商務網：民間石油儲備悄然推進 明確細則尚待出臺，http://www.chinaccm.com/97/9713/971301/news/20100525/145940.asp，最后一次訪問時間2010-6-29