小金庫產生原因及治理對策分析

［摘 要］由于制度的缺失與監督不到位，部分人員在利益的驅動下，就會利用職權剝離國有資產供少數人占有和使用，進而形成小金庫。小金庫的存在會嚴重擾亂經濟秩序，造成社會分配的不公平?？赏ㄟ^健全法律制度，強化監管，提高人員素質，完善部門運行的內外部環境等手段消除小金庫。

一、引言

“小金庫”是指違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。我國大范圍的“小金庫”治理活動主要有三次：第一次是在1989年，國務院下發《關于清理檢查“小金庫”的通知》，決定對“小金庫”進行一次全面清理和檢查。第二次是在1995年，國務院以國辦發[1995]29號文件，批轉了財政部、審計署和中國人民銀行《關于清理檢查“小金庫”意見的通知》，在全國開展了大規模的“小金庫”專項清查。第三次是在2008年，按照第十七屆中紀委二次全會精神和國務院第一次廉政工作會議精神，對“小金庫”問題開展了全國性的治理。從清理情況看，情況并不樂觀，“小金庫”規模呈現出逐步擴大的趨勢，而且形式更加多樣化、手段也更加隱蔽?！靶〗饚臁爆F象給經濟發展及社會進步帶來了諸多不良影響，其來源于他人創造的社會既有財富，增加的是少數人和少數小團體的利益，不僅如此，還造成了對社會公眾的傷害、國有資產的流失、正常的公共產品和公共服務數量和質量的損失，乃至社會風氣的敗壞。所以“小金庫”的社會成本大大高于“小金庫”本身。為對這一問題做出解釋并進一步遏制其發展，許多學者從多種角度進行了分析，并提出了許多可資借鑒的建議。從本質而言，”小金庫”是一種社會經濟現象，從經濟學角度對其分析無疑將有助于問題的解決。

二、“小金庫”產生的根源

在社會主義國家，人民當家作主，是國家的主人，是國家的所有資源（包括國家公權力和經濟資源）的所有者。從經濟角度而言，政府部門負責人和國企高管（以下通稱為部門高管）受人民委托對其所占有和控制資源進行管理，形成了委托代理機制。相關信息是維系部門高管與政府和社會大眾之間契約關系的基礎。由于契約的不完備性及搜尋成本的限制，部門高管具有信息優勢，在利益的驅使下，會形成“內部人控制”局面，在制度不完善的情況下，部分部門高管會采取偽造信息、會計欺詐等違法違紀手段來謀取私利，從國有資產中剝離部分資產供少數人占有和使用，進而形成“小金庫”。由此可見，“小金庫”是一種社會經濟現象，其產生的根源在于信息不對稱和制度缺失。

1.委托代理制是產生“小金庫”的制度基礎

企業所有權與經營權的分離是現代企業制度的基本特征，同樣社會主義國家制度也體現了所有者與管理者分離的特征。出于提高資源配置效率的需要，國民將國有資產委托部門高管從事管理和經營活動，并依法對他們進行監督和管理。信息尤其是經濟信息此時成為委托代理制條件下維系所有者和部門高管監督與分配關系的紐帶。作為信息供給方的部門高管是國家機關運行和國有資產經營管理的直接執行者，與社會大眾相比，對國家機關和國有企業的運行機制、財務狀況和未來發展擁有更多的信息。由于委托代理條件下信息不對稱的客觀存在，部門高管存在道德風險和逆向選擇的可能，法律等外在制度約束和道德等內在制度約束的缺失及不健全，使部門高管道德風險和逆向選擇變為現實，從經濟領域表現為剝離國有資產形成“小金庫”為少數人服務。

2.利益驅動是形成“小金庫”的內在動力

早在1776年，亞當#8226;斯密就在其著作《國富論》中提出，“利己性”是“經濟人”的本性，“利己心”是每人從事經濟活動的動機。“我們每天所需的食物和飲料，不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出自他們自利的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話?！睆氖袌鼋洕\行來考察，利益是市場機制的根本驅動力。就個人而言，利益驅動激發了每個人對利益的追求。在社會主義市場經濟條件下，發展經濟，提高人民物質生活水平是長遠的經濟目標，利益驅動仍是內在動力，只是我們的部門高管應該代表大多數人的利益，但在經濟發展的大潮中，由于部分人道德覺悟不高，約束體制不健全，個人利益的驅動往往會改變部門高管關注的重點，致使社會上出現了為個人或集體利益而損公肥私、損人利已等社會現象。所以，從根源上分析，利益驅動是形成“小金庫”的內在動力。

3.社會不公平現象是外因

從理論上講同一區域的公務員所獲的工資及福利應當一致，可事實并非如此，福利差距往往依靠“下金庫”的資金支持。同樣，壟斷行業與傳統產業工人之間往往也存在“福利差異”，差異所產生的壓力會導致管理層謀求非正常解決途徑，采用各種不正當手段謀求團體福利，“小金庫”就是謀求部門福利的重要手段之一。國家公權部門和國企恰恰擁有這種資源，公權部門代表國家管理國有資產，行使權力，具有強制性。一旦某公權部門利用手中的權利或資源實現了超出其他部門的福利均衡時，就會引起其他部門不擇手段的效仿，行政機關會利用政策制定和管理的權力以及公共資源分配權，而國企則更多地是利用所控制和經營的國有資產為少數人謀取利益。

4.契約不完備性使設置“小金庫”成為可能

眾所周知，由于契約的不完備性，審慎地制定不損害效率的法律規則，來維護一定的事后公平是必要的。市場經濟活動和行為方式均通過合同或契約的形式來確認、實現，合同或契約的簽訂與履行通常又由誠信來保障?？疾臁靶〗饚臁爆F象與經濟契約的關系，我們發現：凡是契約條款較為完備者，各契約方對履約的結果相對滿意，較少出現設置“小金庫”的情況；凡條款簡單、不確定性強的契約，往往容易出現設置“小金庫”的現象。所以，“小金庫”現象與契約完備性之間呈現反向變動關系：即契約越完備，越能夠抵制“小金庫”，另一方面，契約完備性越差，越易出現“小金庫”現象。

三、“小金庫”的治理機制

通過上述分析我們認為，利益驅動是產生“小金庫”的直接根源，而制度設置缺陷和社會監督的不力則是“小金庫”的外因。規范經濟秩序，取締“小金庫”，應首先要完善制度規范，加大懲罰力度；其次，提高部門高管素質；再次，應營造良好的社會環境。

1.完善制度規范，加大懲罰力度

取締“小金庫”是維護經濟秩序、實現社會公平的要求。通過法律法規取締“小金庫”是一種強制性的契約安排。取締“小金庫”的關鍵在于建立健全相關法律制度，提高取締” “小金庫”執行上的強制性和可操作性，即推動由主要依靠行政手段取締“小金庫”逐步轉向主要依靠法律手段轉變。以此可以有效地規范和約束部門高管的行為，因為在很多情況下，僅僅依靠行政手段去約束行為，往往不能達到良好的效果，通過有效的法律規范來取代行政規范是“小金庫”發展到一定程度的必然結果。

“小金庫”之所以屢禁不止，就是因為處罰過輕，部門高管設置“小金庫”獲得的收益遠大于“小金庫”被查處后付出的成本，部門高管在設與不設“小金庫”的博弈中選擇設置“小金庫”。只有在設置”小金庫”被查處時付出的代價遠大于其收益時，才能徹底杜絕“小金庫”現象的發生。長期以來，我國主要采用行政手段來治理“小金庫”，尤其對于用于本部門集體福利的“小金庫”，一般是采取收回被挪用的國有資產、調整帳務，并行政處罰手段對主要責任人處進行理。筆者認為，無論“小金庫”的資金被用作何種用途，都應當視作貪污或侵占國有資產，因為“小金庫”已經設立，就預示著當事人有侵占國有資產為少數人謀福利的主觀意愿，且貪污或侵占行為已成事實，不應因該行為是為部門職工謀福利而免除刑事處罰。

2.提高部門高管和會計人員素質

部門高管作為取締“小金庫”規范的執行主體，會計人員作為部門財務運行的具體操作者，往往對部門高管設置“小金庫”起到協同作用。其素質高低是取締“小金庫”的重要影響因素。

提高素質重在教育。一是從思想認識上解決問題。要加強對部門高管的教育，提高部門高管對“小金庫”危害性的認識。對“小金庫”問題的縱容、甚至主張設立“小金庫”的行為都是對“小金庫”危害性認識不夠的表現。因此，要不斷加強思想教育，使部門高管和工作人員樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，從思想上抵制“小金庫”。二是加強警示教育。用發生在身邊的人和事強化教育，增強廉政教育的經常性、針對性和實效性，引導廣大干部職工在思想上充分認識“小金庫”的危害，增強遵紀守法意識，克服僥幸心理，自覺抵制“小金庫”，為根治“小金庫”創造良好氛圍。三是加強財務人員職業道德教育。要培養財務人員強烈的事業心和責任心，特別要加大會計從業人員的培訓力度，將“小金庫”有關知識納入會計教育范疇，列入會計人員繼續教育計劃，講清“小金庫”的危害及處罰措施，提高會計人員對于“小金庫”問題的認識，使其恪守職業道德，嚴格按照國家財務管理制度，杜絕“小金庫”問題的發生。

3.改善部門內部環境

部門內部環境對是否設置“小金庫”具有重要影響，解決“小金庫”必須注重部門內部環境的建設和優化。一般而言，影響設置“小金庫”的內部因素主要包括部門治理結構和管理層行為等。

（1）完善部門管理結構

部門管理是通過一套包括正式和非正式的、內部或外部的制度或機制來協調部門與所有利益相關者之間的利益關系，以保證部門正確履行義務、行使權力，從而最終維護部門各方面利益的一種制度安排。良好的部門管理結構是確保部門有效運行的組織基礎。部門應根據國家設置部門的目的履行其職責，并依照有關組織制度建立責權明確、管理科學的制度。其次要完善部門內部評價機制，使管理層利益與部門有效發揮職能的長期目標掛鉤。第三合理安排內部控制體系。“小金庫”的設置往往與部門內部的集體或個人利益相關，而一套設計合理的內控體系，能夠有效防止會計人員盲目追隨和屈從于管理層。

（2）規范管理層行為

從某種意義上講，設置“小金庫”的“源泉”主要為部門高管。解決設置“小金庫”就要從“源頭”入手，規范管理層行為。通常可運用利益驅動原則，即增加部門高管指使或脅迫會計人員設置“小金庫”的成本，降低其期望值，使其在權衡利弊的基礎上自動選擇遵守有關財務規章制度。規范管理層行為的措施主要有:第一，加大對管理層的監督力度，實行政務公開，增加會計工作透明度；其次充分利用國家審計和社會審計力量，建立定期審計與不定期審查相結合的制度，提高設置“小金庫”被發現概率；第三，加大處罰力度，對部門財務違規事件，追究管理層的相應責任；第四，加強輿論監督，充分發揮社會輿論的監督作用，營造“管理層不敢要求造假，會計機構、會計人員不敢造假”的良好氛圍。

4.優化“小金庫”外部環境

部門外部環境是“小金庫”現象的直接影響因素之一，因此有必要優化部門外部環境，具體而言可采取以下措施：

（1）完善部門外部監督和評價機制

健全組織機構，對部門進行監督和評價。健全的組織機構是部門監督和評價的組織保障，該機構可由財政部門牽頭，同時大力發揮學會、協會和媒體等方面的作用，使管理層置于社會公眾督導之下。此外，對部門進行考核與評價，制定可行的評價標準、程序和方法，監督和評價各部門運作情況。

（2）營造良好社會道德環境

設置“小金庫”與社會道德具有密切聯系。社會道德是取締“小金庫”基礎，抵制“小金庫”是社會道德在部門履行公權力實踐活動中的特定體現，也是社會道德的重要組成內容。可以說，社會道德的進步對取締“小金庫”進步具有巨大的推動作用，而低下的社會道德如拜金主義則會對抵制“小金庫”產生不利影響。因此，要在發展市場經濟，建設物質文明的同時，努力促進社會精神文明建設，提高整個社會的道德水平，弘揚正氣，為抵制“小金庫”營造良好的社會道德環境。

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