新疆建立濕地生態補償機制

摘要 對于新疆內陸干旱地區，濕地所占據的面積雖小，但發揮的作用卻很大。它不僅是維持生命活動的蓄水池，而且是物質循環和能量流動系統的重要場所。目前以過多犧牲濕地的自然屬性來發展社會經濟，不科學利用開發加劇破壞濕地資源，建立濕地生態補償機制的尤為重要。

關鍵詞 新疆 濕地資源 生態補償

中圖分類號：X37 文獻標識碼：A

新疆維吾爾自治區地處歐亞大陸中部，位于祖國西北部，地處中溫帶極端干旱的荒漠地帶，年降水量150毫米左右。在遼闊的疆域內，高山占27.5％，沙漠占22.4％，低山丘陵占21.8％，平原戈壁占24.0％，而平原天然綠洲僅占4.0％。新疆干旱的自然環境下濕地在涵養水源、蓄洪防旱、調節氣候、保護生物多樣性、保持區域生態平衡等方面發揮著不可替代的作用。

1 新疆濕地資源的概況及生態功能

新疆濕地面積主要分布在巴音郭楞蒙古自治州、博爾塔拉蒙古自治州、阿勒泰地區，分別占新疆濕地面積的39.43％、13.64％、11.22％，三個地州占新疆濕地面積的61％以上，故新疆濕地資源主要分布于塔里木河流域、阿勒泰地區和博爾塔拉蒙古自治州。濕地在形成、分布、類型具有自己的特點，如孤島性、多變性、富營養性、礦化度高、原生濕地的特征減弱或消失。對于新疆內陸干旱地區，濕地所占據面積雖小，發揮的作用卻很大。

1.1 蓄洪防旱

濕地是一種不可代替的緩存地，水流進入江河湖泊前暫存在濕地，通過濕地周邊的植被可使降水進入江河的時間延長，形成較大的地下滲透能力和區域蓄水能力。濕地一部分水通過其滲進地下的含水層，很好地補充地下水和儲蓄水。

1.2 氣候調節功能

濕地是一種不可替代的水源地，通過水汽和水面的熱量交換，對周圍環境產生影響。例如新疆的艾比湖濕地由于其湖泊與周圍水系相互隔離，其阻限為水生生物及許多隱域性動物難以逾越的荒漠，相似被海水隔離的海島，形成干旱區特殊的島嶼“濕島”效應，對湖區區域的氣候有一定的氣溫效應和濕潤作用，其湖面變化與該地區及新疆天山北坡經濟發展帶浮塵、沙塵暴等氣候自然災害有一定的關系聯系。

1.3 維持生物多樣性

生物多樣性與人類生活息息相關。濕地作為一種完整的生態系統，具有豐富的生態結構和復雜的立地環境，維持著自然環境的生態平衡。濕地是一種完整的野生物種基因庫，這點在世上其他生態環境地是很少具有的，對保護物種資源、維持生物多樣性具有很重要的生態效益功能。

2 新疆濕地保護面臨的主要問題

新疆很多固有的自然濕地轉變為人工濕地或者漸漸在埋沒，很多的沼澤濕地和蘆葦濕地已經被開墾為農田。因為多方面的因素，新疆濕地資源仍然面臨著嚴峻的局面。

2.1 過渡開發土地資源

干旱、半干旱地區的以種植業為主的農業大規模開發對濕地資源的作用一直不為人認真研究。在人們的觀念中，只有開發種植業才能夠養活日益增加的人口，而且新疆的土地資源潛量太大了，農業開發的潛力在于更多地開墾土地，尤其是對濕地的開墾，擴大種植業規模使得濕地面積銳減，水分喪失，濕地植被受到破壞，進一步導致生態環境的惡化，加劇減弱濕地資源生態功能。

2.2 人口增長和濕地農耕

盡管新疆的土地資源非常豐富，但由于人口逐漸增多，尤其內地務農人的遷移到新疆，人均占有農耕土地資源相對貧乏。目前，新疆粗放型經濟發展濕地農業開發所帶來的水土資源需求緊張和天然濕地轉變為耕地是造成新疆天然濕地面積銳減的最根本的原因，尤其是新疆務農者傳統的廣種薄收觀念及耕作方式，造成部分區域濕地枯竭現象。

2.3 不合理的濕地資源利用

當前，濕地資源過渡開墾、濕地生態環境遭到極大破壞是導致濕地資源枯竭、打破生態平衡的主要原因。因濕地開發，人為干擾性大，尤其是拾卵捕雛和過渡捕獵現象非常普遍，這就對濕地水禽的生存和繁殖產生巨大影響。科克蘇濕地是阿勒泰草原上最大的一塊濕地。其在維護阿勒泰草原生態平衡及調節氣候等方面起著重要作用。科克蘇濕地自然保護區面積46萬畝，其中核心區10萬畝是牧民居住區，人工采伐蘆葦及載畜量增加、牧民過渡放牧，科克蘇濕地生態環境遭到嚴重破壞，部分珍惜動植物瀕臨滅絕。

2.4 生活廢水及工業廢棄物的污染

隨著人口增長、城市化建設加快以及工農業生產，大量生活污水、工業廢水和農業退水沒有經過任何處理就直接流入到濕地中，這些污染物不僅對濕地的生物多樣性受損，而且打破濕地生態系統的平衡及惡化。

濕地保護主要是著重保護其生態功能，但濕地不僅是一種生態資源，同時也是人類生存環境之一，其所承載的社會功能、經濟功能也不能完全忽略。新疆對全國的生態安全及生態功能做出了極大的貢獻和犧牲，特別是新疆少數民族地區因限制開發所帶來的農牧民收入和地方財政收入的減少，需要國家配套的轉移支付制度與之相對應。因此對于新疆內陸干旱且急需發展地區，濕地生態補償機制的建立尤為必要。

3 新疆濕地資源生態補償內涵

3.1 國家補償主體

濕地資源作為公共資源，其生態效應對于全國具有全局性、整體性意義。從宏觀角度講，受益范圍局限于某一特定轄區的公共物品就應該屬于地方性公共產品；根據公共產品的受益范圍確定分擔公共產品成本的轄區范圍，國家應當承擔是濕地生態補償的重任，政府也應當對重要地理位置的濕地資源的保護和建設給予財政支持和政策傾向。

3.2 對濕地保護做出貢獻者給予補償

保護濕地是具有固有的公共性和外部性的活動。其特殊的性質，導致價值實現和補償很難有看得見的經濟市場控制。如果不對創造生態價值的建設者和保護濕地資源的保護著給予資金上的支持，就會導致普遍的“搭便車”行為，從而會造成破壞和浪費資源的混亂場面。目前，市場經濟條件下，濕地保護必須有物質財政上的扶持才會生命力。

3.3 為了建設和保護濕地而移民的農牧民

濕地地區的農牧民保護濕地生態環境，是以犧牲自己當前的濕地資源的依賴，還面臨著被遷移的情況。他們在該地區除了投入大量的物力、人力和財力外，還失去了經濟發展的機遇。這些濕地生態保護及建設的代價和成本以及失去的經濟社會發展的機會成本應當得到必要的補償。

4 新疆濕地資源生態補償制度創新

4.1 新疆濕地資源生態補償的縱向財政轉移支付制度

對于新疆各地區影響濕地因素進行評估，建立科學化和合理化的財政轉移支付制度。重點考慮主要功能區的轉移支付，應該在分檔分級確定一般性轉移支付系數時，考慮國家事關重要地區的因素，相對加強對新疆濕地資源瀕危和禁止開發區的轉移支付的力度，對推進主要功能區形成，造成的最根本的因素按照一定的系數予以補償，減少濕地資源主要功能區的形成對當地財力造成影響，循行漸進的平穩過渡，以通過縱向轉移支付的形式完善橫向轉移支付的目標。

4.2 建立對新疆濕地資源生態補償的橫向財政轉移支付制度

完善的財政轉移支付制度包括縱向和橫向兩種轉移支付方式，缺少了其中的一個方式，都會使財政轉移支付制度陷入困境。橫向財政轉移支付手段是解決不同地區之間公共服務不均衡現象。事實表明生態資源和能源資源都集中在欠發達地區，而這些地區往往是少數民族地區，縱向財政轉移支付方式解決不了地區之間的不均衡性，則此時需要橫向財政轉移支付進行補充。新疆地區作為國家重要的資源和能源產地，受到國家現行資源產權制度的制約，新疆油氣、煤炭、有色金屬礦產等資源對內地經濟發展尤其沿海地區的發展做出了很大的犧牲，帶來的是新疆區域內生態環境的破壞，尤其個別地區的濕地資源的污染和破壞。卻沒有通過資源輸入地橫向轉移支付進行合理的補償。所以，通過資源稅從價計征的改革，增加新疆資源稅收；而另一方面通過設立區際生態轉移支付基金，建立資源輸入地(大都為發達地區)的受益地區給予資源產地(大都為欠發達地區)跨區域的橫向轉移支付的補償。以生態基金的方式運作有利于形成對新疆濕地資源保護和財政支持，建立激勵與約束機制。

4.3 建立新疆區域內濕地資源補償的轉移支付制度

依據新疆地區特殊的實際情況，建立地區差異化的利益補償機制，使中央與地方的利益補償機制有機結合，最終是為了新疆濕地資源的保護和建設。

一是將新疆各地區濕地資源按照生態功能的發揮作用輕重進行劃分等級，如優化開發區、重點開發區和重點扶植區，并根據其補償財政狀況及經濟發展水平確定不同的轉移支付系數；二是創建新疆地區級財政專項一濕地資源生態補償基金。深入理順和調整自治區對地州、市縣的財政轉移支付制度，加大濕地破壞很嚴重區的生態功能區的轉移支付力度，縮小濕地區域居民收入與全疆平均水平的差異；三是自治區可以出臺濕地資源開發補償管理辦法或規章，以確保和監督補償基金落到實處。對經濟實力中等的重點開發區，采取由自治區財政對該區域的重點發展領域進行項目支持和地區財政配套的方式建立利益補償機制。對地方財政比較困難的重點扶植區，應以自治區財政轉移支付為主和政策傾向。

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