關于《浙江省河道管理條例(草案)》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人民政府委托，現就《浙江省河道管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下說明：

一、制定條例的必要性

我省地處江南水鄉，河道眾多。把河道建設、保護和管理好，對興水利、防水害具有重要的基礎作用。1988年國務院頒布了《中華人民共和國河道管理條例》，標志著河道管理開始邁向法制化的新階段。1992年《浙江省實施〈中華人民共和國河道管理條例〉辦法》（以下簡稱實施辦法）的實施，對加強和規范我省河道管理起到了重要的作用。隨著經濟社會的持續發展，工業化、城市化和新農村建設的不斷推進，對河道功能和作用的要求越來越高；隨著水利法制建設的不斷進步，河道治理和管理面臨不少新問題，河道管理的難度在增大，實施辦法的不適應性逐漸顯現。主要表現在：

一是河道功能和作用在不斷延伸。《中華人民共和國河道管理條例》頒布實施二十多年來，隨著經濟社會的發展和對河道認識的逐步深化，從生產、生活和生態三方面對河道功能提出新要求，從過去偏重于發揮河道的防汛抗洪作用，轉向發揮河道的防汛抗洪、水資源保障、水生態環境改善的綜合作用，相應的法律規定需要跟上形勢的發展。

二是河道管理滯后于河道的現實需要。根據國家河道管理條例和我省河道管理辦法，我省把河道執法管理作為水利執法管理的重點，河道執法管理力度不斷加大，但河道管理中存在的問題依然不少。建設項目占用河道水域的現象較為嚴重，有的未批先建，有的未按批準的要求進行建設。河道水域內棄置垃圾、畜禽尸體，排放淤泥和污水的狀況還是較為普遍，河道不同程度成為藏污納垢之地。河道管理機構建設滯后，許多河道甚至一部分重要河道至今還沒有明確管理機構和管理人員。河道監管措施和處置手段還不夠完善，導致河道違法成本較低，違法行為打擊力度不夠。

三是國家水利法律體系的不斷完善需要地方加大地方性法規配套步伐。國務院頒布河道管理條例以后，國家又頒布了防洪法、修改了水法。防洪法和新修改的水法對河道管理的相關問題又作了相應的規定，省政府頒布的實施辦法在不少方面需要完善。

為此，制定《浙江省河道管理條例》十分必要。

二、條例草案的起草過程

省水利廳于2003年即著手我省河道管理立法前期調研工作，2008年成立起草小組，在充分調研的基礎上，形成條例送審稿，并及時上報省政府。河道管理條例列入省人大今年一類項目以后，省水利廳配合省政府法制辦先后赴金華市、蘭溪市、龍游縣、建德市、嘉興市、湖州市、余姚市、臺州市、溫州市、平陽縣等地進行立法調研，征求省政府有關部門和市縣有關部門的修改意見，召開了專家論證會，并在網上公開征求意見。通過反復協調、修改，形成了目前的條例草案。6月24日省政府常務會議審議通過了條例草案。

三、條例草案需要說明的問題

根據經濟社會發展對河道管理的新要求以及河道管理存在的主要問題，條例草案從以下幾個方面設定了制度規范：

（一）關于管理體制。進一步明確河道管理職責。根據國家規定的“按流域統一管理與按區域分級管理相結合”的要求，總結我省多年來的管理實踐，條例草案對管理體制進行了完善：一是對河道實行分級管理。全省河道分為省級、市級、縣級、鄉鎮級河道。省級河道的管理范圍劃定、重要涉河項目的審查、重要省級河道專業規劃的編制，由省河道主管機關負責，其他管理工作由河道所在地設區的市或者縣（市、區）河道主管機關負責。市級、縣級河道的管理分工由省河道主管機關確定。鄉鎮級河道的管理分工由縣級人民政府確定。二是對各級河道的主管機關進行了明確。確定水利行政主管部門為河道的主管機關，同時對于城市內河和湖泊，城市人民政府明確城市管理等有關部門管理的，仍由有關部門實施管理。三是明確鄉鎮人民政府的河道管理職責。鄉鎮級河道占全省河道80%以上，為了扭轉長期以來鄉鎮級河道日常管理和維修養護十分薄弱的問題，明確鄉鎮人民政府負責鄉鎮級河道日常檢查、維修養護和有關監督管理，同時協助縣級河道主管機關做好本行政區域內其他河道的監督管理。鄉鎮人民政府應當落實相應的管理人員，河道管理任務較重的鄉鎮人民政府應當落實相應的管理機構。鄉鎮人民政府河道管理的具體權限由縣級人民政府規定，鄉鎮人民政府可以對鄉鎮級河道管理范圍內的違法行為行使監督檢查權和二千元以下罰款的處罰權。四是明確河道管理機構的職責。按流域或者區域建立的河道管理機構，按照有關規定承擔所轄河道的維護以及相關管理工作。詳見條例草案第5、7、48條。

（二）關于河道建設。近年來，我省的河道建設工作大規模開展，為了使這項工作繼續有效地推進，條例草案明確：一是明確河道專業規劃的編制、審批和管理。河道專業規劃是河道建設管理的基礎和依據。河道主管機關要會同有關部門編制河道建設、保護等河道專業規劃，報本級人民政府批準。有關單位編制或者修改各類規劃涉及河道水域調整的，應當與河道專業規劃相銜接，并征求河道主管機關的意見。二是明確建設的要求。根據本省特點，不僅要求符合防洪方面的要求，還要符合生態建設的要求，充分發揮河道的綜合功能。三是明確縣級河道主管機關要制定河道建設年度計劃。四是明確河道建設用地要列入土地利用年度計劃，并明確河道建設規劃保留區土地的處理方法。詳見條例草案第二章。

（三）關于河道保護。河道保護是河道管理的重要內容，條例草案結合本省實踐設定了以下規范：一是劃定河道管理范圍。按照有堤防的河道、無堤防有護岸的河道和無護岸無堤防的河道三種類型來劃分河道管理范圍，并根據河道等級由縣級以上人民政府劃定并公布。同時要求設置界樁和公告牌，公告牌應當明示河道管理范圍及管理范圍內禁止和限制的行為。條例草案還結合本省實際，對河道管理范圍內的禁止和限制的行為進行了創設性規定，如對向河道排放泥漿、在行洪河道內建設從事餐飲等商業活動的移（浮）動或者固定的構筑物的，明確予以禁止。二是規定了河道清淤行為，明確河道主管機關要定期對河道淤積情況進行監測，制訂河道清淤年度計劃，按計劃組織實施疏浚、清淤。三是對河道保潔進行了規范。河道保潔是改善河道水環境的重要舉措，為了建立健全河道保潔長效管理機制，條例草案明確了河道主管機關劃定保潔責任區、加強巡查和監督、督促責任落實等方面的職責，同時也明確縣級以上人民政府應當加強對河道垃圾、動物尸體和其他漂浮物打撈后運輸、堆放、處置等相關工作的協調。詳見條例草案第三章。

（四）關于涉河建設和作業管理。涉河建設和作業管理是河道管理的重點和難點，針對實踐中存在的問題，條例草案在以下幾個方面進行了規范：

一是規范涉河建設項目的審核程序。（1）在河道管理范圍內建設防洪工程、水電站和其他水工程項目，將水法和防洪法規定的流域規劃同意書和防洪規劃同意書合并為一個規劃同意書，明確建設上述項目應取得由河道主管機關簽署的規劃同意書。（2）區分政府投資建設項目、實行核準制的企業投資項目和實行備案制的企業投資項目，對涉河建設項目審批的具體環節進行了進一步明確。

二是明確涉河建設項目的防汛責任和行為規范。針對目前項目施工建設過程缺乏監管，問題較多的現象，條例草案明確，經批準在河道管理范圍內從事建設活動，施工單位應當在開工前將施工方案報有管轄權的河道主管機關備案，并承擔施工范圍內河道的防汛責任，建設活動對河道工程及其配套設施造成損害的，建設單位應當及時組織修復；造成河道淤積的，及時組織清淤。

三是進一步規范了河道采砂管理。河道采砂事關堤防安全、河勢穩定，針對目前我省濫采亂挖河砂比較嚴重的現狀，條例草案設置了下列規范：（1）編制河道采砂規劃，確定可采、限采和禁采的區域，開采的數量、范圍和期限。（2）河道采砂要依法辦理采砂許可證和采礦許可證。（3）明確采砂作業的行為規范，即采砂作業場所設立公示牌，載明采砂范圍、期限、作業方式、作業時間等，并設置警示標志，要按照采砂許可證規定的要求進行生產，并加強生產安全管理，同時，要按照砂石開采權出讓協議或者與河道主管機關的約定做好棄渣（棄料）的處理和采砂場所的恢復。詳見條例草案第四章。

（五）關于法律責任。現行河道管理法規因施行時間較早，對河道管理方面的法律責任規定比較簡單、原則，缺乏力度。條例草案與水法、防洪法相銜接，結合河道管理實際，細化了法律責任，加大了對河道管理的監管和違法行為的懲處力度。同時，明確了履行河道管理職責的行政機關及其工作人員的責任追究。詳見條例草案第五章。

以上說明和《浙江省河道管理條例（草案）》，請予審議。