關于《浙江省資源綜合利用促進條例(草案)》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人民政府委托，現就《浙江省資源綜合利用促進條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下說明：

一、制定條例的必要性

我國人均主要自然資源占有量大多不到世界水平的一半，資源不足已是我國最大的劣勢。鑒于國情，我國早在上世紀50年代到70年代就開展了資源綜合利用工作。1985年國務院就批轉了國家經委《關于開展資源綜合利用若干問題的暫行規定》(國發〔1985〕117號)。1996年8月31日國務院批轉國家經貿委等部門《關于進一步開展資源綜合利用意見的通知》（國發〔1996〕36號），將資源綜合利用確定為我國一項重大的技術經濟政策以及國民經濟和社會發展中一項長遠的戰略方針，并陸續出臺了一系列稅收和財政等方面的優惠政策，鼓勵和扶持企業積極開展資源綜合利用。

我省是資源小省，自然資源人均占有量處于全國的下游水平。改革開放以來，全省各地在有限的自然資源條件下，在全國率先探索出了一條資源綜合利用與地方特色經濟相結合的路子。至2010年底，我省資源綜合利用生產企業超過500家，全年利用工業以及礦業固廢約6000萬噸，綜合利用產品產值達到260億元。資源綜合利用不僅緩解了資源供需和環境承載的壓力，產生巨大的經濟和環境效益，而且可以拉長產業鏈，促進線性產業鏈向閉合循環產業鏈轉變，為工業轉型升級以及循環經濟發展作出了貢獻。

在相當長一段時期內，資源問題仍將是我省經濟社會可持續發展的最大制約。相比較利用原生資源，再生資源回收利用是節能減排的更有效的措施，這已逐步成為社會共識。而且，隨著工業化進程進一步加快和人民生活水平的提高，社會生產和消費過程中產生的各類廢棄物，如報廢汽車、廢電器電子產品、城市生活和建筑垃圾、污水處理污泥等，品種越來越多，數量越來越大，對資源綜合利用提出了更高的要求。進一步推進資源綜合利用產業是我省當前面臨的重大戰略問題。省委、省政府為進一步推進我省可持續發展戰略，在《浙江省循環經濟試點實施方案》中，提出了“變原生資源小省為再生資源大省”的社會經濟發展戰略目標；去年又作出了關于推進生態文明建設的決定，將生態環保和節能減排提到了前所未有的高度。最近，省委、省政府又全面部署了“811”生態文明建設推進行動。因此，通過地方立法，保障和推進我省這些戰略目標的實現是非常必要的。

二、資源綜合利用和循環經濟的立法關系

（一）資源綜合利用和循環經濟的概念。循環經濟，它按照自然生態系統物質循環和能量流動規律重構經濟系統，使經濟系統和諧地納入到自然生態系統的物質循環過程中，建立起一種新形態的經濟。循環經濟在本質上就是一種生態經濟，要求運用生態學規律來指導人類社會的經濟活動，是在可持續發展的思想指導下，按照清潔生產的方式，對資源及其廢棄物實行綜合利用的發展模式，它以資源的高效利用和循環利用為核心，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以“低消耗、低排放、高效率”為基本特征。資源綜合利用主要包括：對生產過程中產生的廢渣、廢水(液)、廢氣、余熱、余壓等進行回收和合理利用；在礦產資源開采過程中對共生、伴生礦進行綜合開發與合理利用；對社會生產和消費過程中產生的各種廢舊物資進行回收和再生利用。資源綜合利用是解決原有發展過程以及今后發展中產生的大量廢棄資源的重要手段，是目前實施末端治理的有效選擇，不僅可以減少廢棄物最終的處理量，也在一定意義上減少了經濟發展過程中的物質流動速度以及物質使用規模，從而實現資源的節約與集約利用，提高資源的整體利用效率。

（二）資源綜合利用和循環經濟的立法互補性。資源綜合利用是現階段發展循環經濟，尤其是工業循環經濟的重要方面，是目前開展循環經濟的重要支撐與手段。現在提交審議的條例草案，是結合我省實際對2008年8月29日全國人大常委會制定的循環經濟促進法的深入與細化。循環經濟促進法從發展模式的角度定義了發展循環經濟的主導方向，整體部署了發展循環經濟的重點與內容，為今后發展奠定了基礎，而條例草案則在具體實施內容上進行了系統闡述，從立法角度上講是特別法與普通法的關系。這在其他領域已經有了較多成功的經驗，例如，作為發展循環經濟重要方面的節能、環保、清潔生產領域，國家先后出臺了節約能源法、環境保護法、清潔生產促進法以及配套的一批具體實施性法律、法規，極大地豐富了發展循環經濟的具體手段，也為解決發展中遇到的實際問題提供了法理依據。因此，條例草案的審議通過將會有力促進我省資源綜合利用發展，從而整體推動循環經濟的發展。

（三）資源綜合利用的立法迫切性。循環經濟是支撐經濟社會發展的最終發展模式，也是未來實現資源高效利用的最終途徑。資源綜合利用是適應目前經濟粗放發展形式下產生的階段性、過渡性發展階段，是目前發展循環經濟的主要表現形式，也是今后循環經濟的重要基礎。資源綜合利用經過幾十年的發展，已積累了相當的經驗，對今后的發展方向、路徑措施有了基本的認識與判斷，因此制定相對專業的資源綜合利用促進條例，對資源綜合利用的各種行為進行規范，能更加有效地促進產業發展。但就我省來說，循環經濟雖然是未來產業發展的形式，但這是我國進入二十一世紀才開始重視的新興模式，目前國內尚未形成真正意義上成熟的循環經濟發展模式，作為一個綜合性立法方案受到的局限較大，且實際操作難度也很大。

三、條例草案的起草情況

條例草案列入省人大常委會2008年立法計劃二類項目后，我委成立了課題研究小組，進行《促進資源綜合利用法制化建設》課題研究，同時進行條例草案起草工作。初稿完成后，多次征求意見，進行反復修改。條例草案列入2011年省人大常委會立法計劃一類項目后，我委加快了各方面的工作進度，并按程序將條例草案征求省級有關部門、單位以及行業協會、相關專家的意見。根據反饋意見，對條例草案進行修改完善，形成了條例草案送審稿，于2011年3月中旬報送省政府。

省法制辦收到送審稿后，按照地方立法程序，發函征求了各市政府和省級有關部門（機構）的意見；3月下旬，省法制辦會同省經信委到寧波市、湖州市、臺州市、永康市等作了立法調研，召開了相關政府部門和資源綜合利用企業參加的座談會；4月29日召開了由省經信委、省發改委、省商務廳、省財政廳、省建設廳、省國土資源廳、省統計局、省農業廳、省供銷社參加的立法協調會；5月17日與省經信委聯合召開了立法專家論證會，并通過省法制辦網站征求了社會公眾的意見。在此基礎上，省法制辦會同省經信委對送審稿進行了反復研究、論證和修改。2011年6月24日省政府第76次常務會議審議通過了條例草案，提請省人大常委會審議。

四、關于條例草案幾個具體問題的說明

（一）關于資源綜合利用的范圍問題。條例草案適用的資源綜合利用的范圍，是嚴格按照國務院批轉國家經貿委等部門《關于進一步開展資源綜合利用意見的通知》（國發〔1996〕36號）中的提法進行界定的，這里的“綜合利用”是指：對社會生產、流通和消費過程中產生的廢渣、廢水（液）、廢氣、余熱、余壓、生活垃圾、建筑垃圾、工業固體廢物、農林水產廢棄物等各種廢棄物進行回收和綜合利用；在礦產資源開采過程中對共生、伴生礦進行綜合開發與合理利用以及對尾礦的再次開發利用。對此范圍的界定，與循環經濟促進法上所用的資源綜合利用概念也是一致的。

（二）關于資源綜合利用的認定和目錄問題。2006年9月7日國家發展改革委、財政部、稅務總局聯合制定了《國家鼓勵的資源綜合利用認定管理辦法》（發改環資〔2006〕1864號），其中明確規定：“本辦法所指國家鼓勵的資源綜合利用認定，是指對符合國家資源綜合利用鼓勵和扶持政策的資源綜合利用工藝、技術或產品進行認定。”至于認定主體，該辦法第三條中明確規定了是各省、自治區、直轄市及計劃單列市資源綜合利用行政主管部門，其依據是《國務院辦公廳關于保留部分非行政許可審批項目的通知》（國辦〔2004〕62號），在該通知中，將資源綜合利用認定作為非行政許可審批項目予以保留。至于資源綜合利用目錄，國發〔1996〕36號文中明確規定了由國家經貿委會同國家計委、財政部、國家稅務總局聯合發布，并可根據實際情況進行修訂。據此，原國家經貿委、后國家發改委和財政部、國家稅務總局專門制定發布了詳盡細致的《資源綜合利用目錄》，以此作為各地進行資源綜合利用認定的操作性依據。

（三）關于部門分工問題。首先是主管部門問題。資源綜合利用的主管部門，我省絕大多數都在經濟和信息化部門，少數市、縣在發展和改革部門。為了尊重現狀，避免機構改革與法規矛盾，在條例草案中沒有直接明確某個部門為資源綜合利用主管部門，而是將其表述為：“縣級以上人民政府資源綜合利用行政主管部門負責本行政區域內資源綜合利用的組織協調和監督管理工作”。其次是各部門分工問題。根據國家有關部委和我省省級機關“三定”方案的規定，礦產資源的綜合利用工作因其專業性較強，由國土資源行政主管部門為主負責監管，固體廢物、廢水（液）、農林水產廢棄物等的綜合利用由資源綜合利用行政主管部門分別會同有關部門進行監管。

（四）關于餐廚垃圾和生活垃圾的收集和綜合利用問題。國務院辦公廳于2010年7月13日下發了《國務院辦公廳關于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》（國辦發〔2010〕36號），國務院于2011年4月19日下發了《國務院批轉住房城鄉建設部等部門〈關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知〉》（國發〔2011〕9號），對相關問題已作了系統、詳細的規定。因此，從資源綜合利用的角度，在條例草案第二十六條和第二十七條中對此作了歸納性規定，并根據國辦發〔2010〕36號文的精神，明確了“餐廚垃圾產生單位應當將餐廚垃圾交由經市容環境衛生行政主管部門依法許可的餐廚垃圾收運、處置單位處理”，同時在法律責任中規定了相應的處罰措施。

（五）關于政策扶持問題。這也是條例草案起草過程中各方面都十分關注的問題，比較一致的意見是應當加大對資源綜合利用的政策扶持力度。這里需要說明的，一是稅收減免優惠政策，二是專項資金扶持政策。由于稅收減免權限在國家層面，我們只能在條例草案第三十七條中作了一個轉致性的規定。至于資金扶持問題，根據財政等部門的意見，目前確定為：“縣級以上人民政府應當加大對資源綜合利用的扶持力度，安排資源綜合利用相關扶持資金，支持資源綜合利用的技術開發和示范與推廣、再生資源回收利用體系建設、重大資源綜合利用項目的實施、資源綜合利用的信息服務等。具體辦法由縣級以上人民政府財政部門會同同級有關部門根據國家有關規定制定。”

以上說明和《浙江省資源綜合利用促進條例（草案）》，請予審議。