行政執法類公務員管理探討

2006年1月1日實施的《公務員法》被譽為我國干部人事管理的一個里程碑。《公務員法》一個重要的閃光點就是進行公務員職位分類改革，對公務員的職位進行重新調整和設置，首次以法律的形式明確了行政執法類公務員的職位類別。但由于配套實施細則沒有及時出臺，各地對行政執法類公務員職位管理推進力度不盡相同，以重慶市交通行政執法總隊為例，職位職務仍參照綜合管理類公務員進行管理，給行政執法隊伍建設和管理帶來諸多問題。

一、當前交通執法總隊公務員職位管理基本情況

根據《公務員法》的界定，行政執法類公務員是指行政機關中直接履行行政許可、行政監管、行政處罰、行政強制、行政稽查等現場執法職責的公務員。作為副局級的參照公務員法管理單位，職位職務管理上，交通執法總隊按照重慶市公務員局相關規定，執行綜合管理類公務員職位序列和職務管理，領導職務按《公務員法》第十四條執行。非領導職務按第十七條規定，根據總隊的規格，由上至下分別是副巡視員、調研員、副調研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。其中，副廳級領導職數2名，副巡視員職數1名，處級領導職數33名，處級非領導職數17名，主任科員及以下職數不受限制。職務晉升按《黨政干部選拔作用條例》和綜合管理類公務員職務晉升辦法執行。

二、建立行政執法官制度有利于解決現行參照綜合管理類公務員職務序列管理存在的問題

（一）“天花板效應”突出，不利于建立科學的職務晉升激勵機制

“天花板效應”是人力資源管理學中的一個名詞，又名高限效應。指的是設置一種無形的、人為的困難，以阻礙某些有資格的人在組織中上升到一定的職位。在當前總隊公務員管理中，“天花板效應”較為突出。按現行的職務職數設置，總隊絕大部分執法人員最高職務為正科級實職或主任科員，正科級成為他們職務的天花板。以大學本科畢業進入執法總隊的執法隊員為例，通過一年試用期確定為科員后，任職滿3年可晉升為副主任科員，任副主任科員3年滿可晉升為主任科員，據此推算當他30歲時，可達到主任科員的職務，直到退休的其后30年里，就將面臨職務的天花板，失去職務晉升的激勵。其他行業基層執法人員晉升渠道和空間更為有限，嚴重挫傷基層行政執法類公務員的積極性。建立行政執法官制度，將有效解決“天花板”效應，拓寬交通執法人員職務晉升渠道，建立隊伍激勵長效機制。

（二）專業針對性不強，不利于交通執法隊伍專業化、正規化建設

在我國基層公務員中，70%是從事行政執法工作。行政執法人員是社會管理與市場監管職能的直接履行者，是政府形象的窗口，是老百姓接觸最多的特定公務員群體。行政執法工作專業性強，對執法人員綜合素質要求高。以交通執法為例，涉及港航、運政、路政、交通安全等數十部法律法規以及勤務規范制度、取證勘查程序，有很強的專業性。而現行的以任職年限、民主推薦、組織考察等任職條件和考核程序構成的公務員職務晉升制度過于籠統，針對性、專業性不強，無法做到考察交通執法人員專業素質、業務能力、工作實績的要求。建立行政執法官制度有利于交通執法隊伍專業化、正規化建設要求，適應建立學習型組織的現代行政管理發展趨勢。

（三）不利于建立正確的交通執法人員個人職業發展導向

交通執法人員現行的職務晉升制度，注定了個人職業發展必須依靠競爭極為有限的領導職務，執法人員的職業發展導向過于狹窄。實行行政執法官制度，有利于貫徹專業化原則，可以避免學非所用，用非所長，有利于執法人員認清自己職業的發展方向，發展正確的多元化人生價值定位，通過鉆研業務、研習專業同樣可以實現自己的人生價值，實現自己的職業理想，避免千軍萬馬擠綜合管理類公務員領導職務的“獨木橋”。

三、建立行政執法官職務序列和管理辦法的思考

下面就建立行政執法官制度主要涉及職務序列、晉升辦法、與其他類別公務員交流等問題，分別作出闡述。

（一）行政執法官職務性質

在這里，我們應當明確的是，行政執法官具有兩個屬性，一是職業資格，是表明行政執法類公務員具備的履職能力和資歷；二是作為一般執法人員非領導職務，各級行政執法官之間不存在上下級隸屬關系。

承擔領導責任的行政執法類公務員仍按《公務員法》第十六條和《黨政領導干部選拔作用條例》設置領導職務層次和晉升辦法，同時，也可按專業水平和資歷授予相應的行政執法官職級。

（二）行政執法類公務員職務序列

參考其他省市經驗，結合重慶市交通行政執法總隊實際情況，考慮將行政執法官設置為三檔八級，即從高到低依次為一級至八級執法官，其中一、二級為高級執法官，設定職數限制，三、四、五級為中級執法官、六、七、八級為初級執法官，初中級執法官不設職數限制。

高級行政執法官設置為兩級并有職數限制的主要考慮是，作為最高層次的非領導職務和職業資格，應當具備很高的政治思想素質、法律理論功底、執法專業技能，是交通執法隊伍中最具專業權威性的執法人員，應當嚴格控制級差和職數。總共設置八級級差，主要是考慮應高于現行非領導職務晉升從科員到主任科員三級級差，并將職務晉升的激勵性貫穿于執法人員的職業生涯，但又不宜過高而失去嚴肅性。

（三）行政執法官晉升的原則及辦法

行政執法官作為職業資格和一般執法人員的非領導職務，晉升職級者應當結合相應履職能力、專業能力、職業資歷，采用考評結合的原則晉升職務。

1、應當具備相應的任職經歷。晉升初級行政執法官應在下一級任職3年以上，晉升中級行政執法官應當在下一級任職4年以上，晉升高級執法官應在下一級任職5年以上。同樣以22歲大學畢業進入交通執法隊伍的執法人員為例，以此推算，到40至45歲時，仍有晉升二級行政執法官的資格和動力，50歲時仍有晉升一級行政執法官的資格，這樣將拓寬交通執法人員職務晉升空間，增強激勵機制，調動廣大執法人員積極性。

2、應當具備相應的履職能力和專業能力。除任職經歷、學歷、年度考核合格、民主測評合格等條件外，晉升行政執法官職級，應當著重考察與職級相應的履職能力和專業能力。履職能力和專業能力的考察一般采用執法業務水平測試的方式。需要協調市公務員局和相關科研院校，制定科學、嚴謹、專業的測試題庫，包括政治理論、法律法規、時事政治、行政執法案例分析等，根據職級高低，制定相應的考試等級，執法業務水平測試合格才能晉升職務。對晉升職數限制、專業要求最高的高級行政執法官，應采取考評結合、競爭上崗的方式，通過科學的評審，確定高級行政執法官人選。

（四）行政執法官制度相關問題的解決

1、建立行政執法類公務員合理的薪酬制度。根據《公務員法》，公務員工資實行職級工資，即職務工資和級別工資。行政執法官解決的是職務問題，對應的職務工資應協調市人社局、財政局等相關部門科學設定。既要體現執法人員工作職責、工作能力、工作實績等內容，又要體現職務與級別相結合的要求。既要做好與綜合管理類公務員工資級別的橫向大體平衡，也要體現出同一職位序列中的縱向激勵作用。各單位應該統一職務，加強隊伍交流，薪酬與職務掛鉤。

2、與領導職務之間的關系。如前所述，行政執法官是職業資格和未任職的執法人員的非領導職務。一般執法人員晉升領導職務，仍應按《黨政領導干部選拔作用條例》選拔任用。作為職業資格，擔任領導職務的執法人員也可按一定職級，在通過執法業務水平測試后，授予相應的行政執法官職級。如正科級大隊長，可直接申報中級執法官中的五級或四級執法官，但必須通過相應級別的執法業務水平測試。

3、行政執法官交流的問題。行政執法官由于是職業資格和非領導職務，不適用于調任。深圳試行的行政執法類公務員改革中，對行政執法類公務員轉任到綜合管理類公務員后，一律重新確定科員，筆者認為是不科學不合理的，行政執法類公務員轉任到綜合管理類公務員后，應按中組部、國家人社部相關規定，參考該行政機關公務員同等學歷、同等資力、同等工齡重新確定職務。同樣，綜合管理類公務員轉任到行政執法類，也應比照本執法單位公務員同等學歷、同等資力、同等工齡，在參加執法業務水平測試合格后，確定職務。

實行公務員職位分類管理，建立行政執法類公務員職務序列，推行行政執法官制度，是拓寬行政執法類公務員晉升空間，激活交通行政執法隊伍用人機制的有效措施，更是實行公務員職位分類管理、深化公務員制度改革的必由之路。

（作者單位：重慶市交通行政執法總隊政治處）