政府公共服務外包的實踐與思考

摘要：政府直接供給公共服務的模式已呈現諸多弊端，一些地方政府正在嘗試把公共服務外包給社會組織。南京市鼓樓區公共服務外包的實踐取得一定的成效，推動了政府公共服務職能的轉變，提升了財政使用效率，促進了社會組織的發展，較大程度上滿足了社會公眾對服務“質”與“量”的需求。但該模式在實踐過程中也產生了一些新的問題。只有建立適度可操作化的監管機制、更多培育社會組織、建立三方評估機制、吸納社會工作專業人才、合理劃分公共服務外包領域、構建一種有管制的公共服務外包模式，才可以有效避免其不足。

關鍵詞：公共服務外包；政府購買；社會組織；實踐

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003－1502(2011)02－0073－06

公共服務外包是指政府將原來由其直接舉辦的、為社會發展和人民生活提供服務的事項交給有資質的社會組織來完成，并根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用。這是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型的提供公共服務的方式。

20世紀70年代末，西方各國政府普遍面臨著財政負擔重、辦事效率低下等問題。為了解決這些問題，公共服務外包成為西方行政制度改革中的重要制度創新，并在西方公共部門中廣泛運用。中國政府正從經濟建設型向社會服務型政府轉變，社會公眾對政府的公共服務能力提出了更高要求。上海、北京、深圳、南京等城市部分公共服務事業外包工作已在迅速推進中。

本文是在對南京市鼓樓區部分政府部門及相關社會組織如“心貼心老年服務中心”、“金康老年護理中心”等機構進行實地調研和訪談基礎上，綜合整理分析完成的。

一、南京市鼓樓區公共服務外包的現狀

近年來，南京市鼓樓區從滿足社會公眾對公共服務日益增長的需求出發，以“有限政府、無限服務”為理念，按照“市場化運作、契約化管理”的基本思路，向社會組織購買部分公共服務，大力推進公共服務外包。在貼近民生的民政、市容、環衛等領域，通過創建居家養老服務網、道路機械化清掃外包、農貿市場門前物業化管理和打造96180熱線綜合服務平臺等，為社會公眾提供優質的公共服務產品，取得了明顯的效果。

1.推行社會化養老服務。2009年鼓樓區全區60歲以上老年人口有9.3萬人，占全區人口的15％，養老事業任務繁重。為破解養老難題，早在2003年11月，鼓樓區就率先創建了居家養老服務網，通過購買民間組織“心貼心老年服務中心”(以下簡稱“心貼心”)的居家養老服務，為鼓樓區高齡獨居的困難老人每月免費提供20個小時的服務。目前居家養老服務網服務對象達5500多人，基本實現了轄區內70歲以，上孤寡、獨居老人免費服務全覆蓋。此外，在2005年，鼓樓區就把“筑巢引鳳”變為“租巢引鳳”，出臺了《鼓樓區資助社會力量興辦社會福利機構實施辦法》，成功運作了民營“金康老年護理中心”(以下簡稱“金康”)租房項目，區政府每年為“金康”支付150萬元的房租，同時還支付各類床位、護理等補貼，推進了養老服務的社會化。

2.推動農貿市場管理市場化。2008年8月；鼓樓區確定了農貿市場門前實行市場化運作、物業化管理的新思路，轉變政府服務方式，通過公開招標的方式推行服務外包。先期在6家農貿市場進行試點，將這些農貿市場門前及周邊地區管理委托給物業管理公司，賦予物業管理公司管理市場外環境的權力，同時，明確將門前及周邊的管理責任與農貿市場捆綁在一起，推進了市場化運作。

3.推進城市環衛體制改革。鼓樓區以推進機械化清掃為切入點，將追加的投入以服務外包的方式運作，在全市率先創新機制，建立起“養事不養人”的公共服務新模式。2009年3月，確定18條主干道試行機掃，采取市場化的運作方式，向社會公開發布招投標信息。由于僅有一家單位應標，不符合開標程序，后通過談判的方式確定南京環生環保科技有限公司為承包單位。

4.開通96180生活服務求助熱線。2004年6月，96180生活服務求助熱線在鼓樓區正式開通。鼓樓區政府前期投入一百多萬元進行基礎建設，此后每年投入八十余萬元維護正常運轉，免費為市民群眾提供生活信息服務，并向加盟企業免費介紹市民群眾生活求助信息。加盟企業無需繳納任何管理費或會費。96180生活服務求助熱線以低價有償的方式提供服務，服務項目價格一般比市場價格下浮10％-20％，并實行24小時全天候服務。

二、南京市鼓樓區公共服務外包的成效

(一)從社會效益層面來看

1.有利于提升資源配置效率，增進社會福利。購買服務能使資源配置打破部門界限，將有限的資源配置到更具有效益的服務項目與措施上，提高了資源配置的邊際效用。另外，在“政府購買服務”的模式下，需求方目標導向更為明確。政府可以通過購買服務，有選擇性、有針對性地來為社會弱勢群體和低收入群體買單，促進社會公平，增進了社會福利。

2.拓展了再就業途徑。當前鼓樓區“心貼心”近300名員工中，40歲以上的女性占90％，單親家庭員工占35％，解決了許多“4050”下崗職工的再就業問題。而96180生活服務求助熱線的加盟企業每年就為下崗職工、外來務工人員等提供技術維修、保潔、鐘點工、保姆等工作崗位8000余人次。

(二)從政府層面來看

1.為建立服務型政府提供了良好的契機。公共服務外包將促進政府科學界定自身職能、提高行政效率、降低行政成本，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。南京市鼓樓區在推進環衛體制改革中，18條主次干道外包全年共需運作資金570多萬元，由區財政承擔。車輛購置、養車、養人等費用全部由承接公司承擔，全區機掃率由15％提高到59％，保潔員的勞動強度大大降低。環衛所將逐步把節省下來的人員分流到小區院落，用于加強小區院落保潔，提升了全區的整體保潔水平。鼓樓區逐步改變了“養人辦事、人浮于事”的低效運行狀況，建立了“費隨事轉”和“養事不養人”的公共服務新模式，有效推進了政府職能的轉變。

2.提升了財政資源的使用效率。政府購買服務模式使政府不再參與服務過程的具體管理與成本核定，各類服務成本取決于市場平均成本，服務直接提供方為了長期獲得政府購買的服務項目，會自覺摒棄成本昂貴的方案，從而達到節約成本的效果。以2008年的實際情況為例，鼓樓區推進居家養老服務中，財政支出200萬元為2000名老年人解決了養老難題，相當于建起一個沒有圍墻的、2000張床位的養老福利機，構，若按當前長三角地區的市場行情，在南京建設福利機構。每個床位造價約25萬元，以此推算需總造價約5億元。而把這5億元用于購買服務，支付每年200萬元居家養老服務費用，至少可用250年。鼓樓區政府和社會組織合作，整合雙方優勢和職能，取得了“低成本、高效益”的成效。

(三)從社會組織層面來看

政府公共服務外包推動了社會組織的發展，為社會組織提供了良好的資源與環境。采取公共服務外包模式，政府從生產領域淡出，可以為多元主體參與公共服務讓出空間，為社會組織提供資金、場地、政策等支持，使許多社會組織能夠維持并拓展其常規的服務。以鼓樓區農貿市場門前市場化運作為例，區市容局對中標組織進行了全方位的業務培訓，有利于企業走上正軌。到2010年8月，全區已納入物業化管理的農貿市場達到15家。近幾年，鼓樓區還相繼通過政府提供場地和補貼，建起二十多個托老所和養老服務站，為老人提供各類生活服務。在養老福利機構數量和床位數統計中，民營養老機構均占全區90％以上，已成為鼓樓區養老福利事業的主陣地。區內所有養老福利機構床位使用率長期穩定在80％～90％，促進了民營養老機構的發展。

(四)從居民層面來看

1.滿足了社會公眾對公共服務“量”的需求。政府實施公共服務外包，社會組織可以更加敏感地發現公眾對公共服務的各種需求并能及時做出回應，這在一定程度上緩解了居民所需的服務政府無法提供，而政府提供的服務又非公眾所需這一矛盾。鼓樓區購買的“心貼心”居家養老服務，根據老人不同的需求提供不同的服務，包括家庭保潔、日間護理、生活照料、精神慰藉、陪醫取藥、代辦事務等等，較好地滿足了老人們的需求。96180生活服務求助熱線截至2009年2月，就有來自全市有效撥打的求助電話15.77萬個，其中服務類求助4.99萬個，咨詢類求助10.73萬個，多方位滿足了居民的服務需求。

2.滿足了公眾對公共服務“質”的需求。社會組織為了使政府能夠持續購買自己提供的服務，必須建立獨立的服務團隊，其服務質量必須能通過質量評估。這必然會促進社會組織在服務質量上精益求精。如“心貼心”的所有服務人員均要經過勞動與社會保障部門的專業家政培訓，95％的人獲得了專業資格證書，其中30％的人還擁有中級證書。6180的服務部對接受過該熱線服務的市民抽樣回訪顯示，“滿意”和“很滿意”的居民占到回訪總數的99.8％。

三、南京市鼓樓區公共服務外包中存在的問題

政府公共服務外包作為一種新模式，具有舊模式無可比擬的優越性，但在起步階段由于其發展尚不完善，難以避免新問題的產生。

(一)區政府的監管方式有待合理化、可操作化

目前鼓樓區對公共服務外包的監管還存在一定問題。以“心貼心”和“金康”為例，政府向“心貼心”購買居家養老服務，要求“心貼心”每周將服務情況向所在社區的社區主任匯報，每月向所在街道匯報，與此同時，區政府還聘請了康匯通公司進行督導。“心貼心”的員工在提供服務之前之后均需向康匯通公司電話匯報有關服務的情況，常造成電話匯報擁堵現象。區政府每年向“金康”提供幾百萬元的房租以及床位補貼，但是對“金康”的監管力度明顯不足。其監管主要通過領導考察等方式進行，未形成長效機制。同時這一監管方式不僅增加了社會組織的工作量(如接待工作)，而且監管效果并不明顯。

(二)非競爭性外包模式易造成壟斷、產生腐敗

鼓樓區參與公共服務外包的社會組織主要采取直接指定而非公開招標的形式。這主要是因為目前社會組織的發展不成熟，有能力承接服務的機構嚴重匱乏。在這種情況下，通過指定方式承接服務的社會組織在一定程度上就處于壟斷地位，這不利于社會組織自身公共服務質量的提升，同時也容易導致官員腐敗。盡管公共服務外包不必然帶來腐敗，但政府與民間機構合作的過程會增加腐敗的機會。

(三)公共服務外包缺乏專業化的評估體系

鼓樓區政府未形成一套完備的專業化的評估體系。由于當前社會工作專業和社會組織發展不成熟，在與社會組織契約式合作的公共服務外包中，政府的評估主要是通過工作匯報、領導視察、查看運營資料等形式，評估內容主要包括有無重大責任事故、床位使用情況、服務的時間等方面，缺少對服務質量、服務成效以及服務對象滿意度等的專業化評估，也缺乏可以承接評估任務的第三方專業評估機構。

(四)服務人員中社會工作專業人才比例偏低

金康老年護理中心的社會工作部建設是走在全國前列的。然而，其社工部五位員工中也僅有一二人取得了社會工作資格證書。“心貼心”的情況也大體類似，其社工部的主力員工多是取得護理方面資格證書的人員。其三四百位員工中只有社工十人，且大多沒有取得社會工作資格證書。從全國來看，大多數社會組織都缺乏社會工作專業服務人員，影響了公共服務職業化、專業化的發展。社會工作專業人才比例偏低的客觀原因在于我國社會工作專業發展還很不理想，學校對社會工作人才的培養重理論輕實務，社會工作專業人才隊伍的薪資待遇偏低等。因而最終導致了社會組織的發展需要社會工作專業人才，而社會工作專業人才又多不從事社會工作職業這樣一種局面。

四、對公共服務外包的理論認識

公共服務外包作為一種新型的公共服務模式，目前在我國還處于初步發展階段，但該模式的運用和推廣在西方社會已較為成熟，而且具有一定的理論支持。從公共物品多元供給理論來看，公共物品的提供者和生產者可以是同一個單位或機構，亦可以分離。公共物品生產者可能是公共部門，也可以是社會非營利性機構。某種公共物品到底應由誰來生產，取決于誰在組織生產這種公共產品時更有效率。公共服務外包實質上是在公立和私營提供者之間引入競爭機制，利用市場機制促進服務效率的提高，是將公共服務的提供者與生產者相分離。從公共選擇理論來看，政府行政機構是公共服務的最大壟斷者。由于政府行政機構往往受到有組織的利益集團的影響，很難真實地反映和表達公眾的實際需求，并且由于缺乏競爭，政府提供服務的成本高且辦事效率低下，因此需要創造一種競爭的環境促使其參加競爭，從而降低政府提供公共服務的成本，提高效率。而公共服務外包正滿足了這一要求。從制度分析理論來看，該理論倡導在一定領域內的多中心治理，認為建立包括公共部門與私人部門、非政府組織管理在內的多元治理是解決單一主體治理不足的最好途徑，主張下放社會管理的權力給地方政府和社會自治組織，建立包括公共部門管理與私人部門、非政府組織管理在內的多元治理結構。政府購買服務作為一種公共服務供給的新方式，是由社會組織提供服務，政府購買服務，優勢互補，從而滿足更多人的基本需求。現代政府應該是多中心治理模式下的服務型政府。政府只有通過社會組織，提供充足優質的公共服務，才能證明自己存在的合法性。政府公共服務外包正是政府本位的淡化和社會本位的回歸，也正是在這種社會治理模式中，社會本位的理念才能全面貫徹，才能真正體現“人本、責任、服務”與“參與、合作、互動”的精神。

五、公共服務外包的改進路徑

(一)在確保公共責任基礎上建立適度可操作化的監管機制

公共服務外包并不意味著否定原有公共服務機制的作用。“以政府為中心的單中心治理模式向政府、市場和第三部門三維框架下的多中心治理模式轉變”，并不意味著政府在此領域的責任讓渡。在確保公共責任的基礎上，政府部門對社會組織要保持適度的管理和監控。監管過度容易導致社會組織喪失其獨立性和主動性，成為準政府化組織；監管不力容易導致供給、公共責任的缺失。從根本上來說，政府部門與社會組織是一種平等合作關系，監管的力度不能破壞這種平等合作的關系。另外，還要建立監管部門，明確其在正式制度制定和市場監管中的職能，進一步鼓勵和推動社會組織發揮其功能和作用。監管主要是從宏觀層面調控監督，使社會組織不偏離公共利益的準則。

(二)建立競爭性獨立關系外包模式，培育社會組織的發展

鼓樓區的公共服務外包基本都是非競爭性的，由政府選擇實力較強、信譽較好的社會組織來承接。要建立競爭性獨立關系外包模式，就需要政府在資金、政策和其他方面培育和推動社會組織的發展，降低社會組織的準入門檻，為社會組織的成長提供良好的發展環境。建立競爭性獨立關系外包模式有利于對公共物品和服務的價格、標準、數量、質量以及經營過程中的各種歧視性行為和投機、行賄行為等進行規制，有利于本著公正、公開和透明的原則，將外包過程置于陽光之下，以維護社會和公眾的福利。

(三)建立公共服務外包的三方評估機制

對社會組織所提供的服務進行三方評估——專業機構的評估、監管部門的評估以及接受服務居民的評估。這種評估不能僅限于是否提供了服務，而是要將評估指標量化，把社會組織的運作管理、經費的使用、服務的成效、服務對象的回饋等均納入社會組織評估體系。評估獲得通過，政府繼續購買其服務；評估沒有通過，政府則可以購買其他社會組織的服務，通過市場機制來實現資源的最優配置以及高質量的服務。鑒于目前可承接服務評估的專業評估機構還比較缺乏，其培育從起步到發展成熟還需要一段時間，在過渡期間可以考慮購買高校相關專業團隊的專業評估服務。

(四)建立社會福利機構社會工作人才吸納和培養機制

社會組織的發展離不開專業人才隊伍建設，只有擴大社會工作人才比例，才能促進公共服務外包的專業化、職業化。政府要積極推動社會工作專業的發展，實現培養模式從理論型人才向理論與實務兼備型人才轉變；推動社會工作的職業化進程，如通過設定承接服務的社會組織中社會工作專業人才的比例，來推動社會組織加快吸納和培養社會工作者。作為社會組織要加強人才隊伍建設，積極吸納專業社會工作人員，利用社會工作者的專業理論素養與實務能力來提高服務水平，推動組織發展。

(五)推動公共服務外包多元形式的發展

公共服務外包要避免單一化，外包的形式也應多元化。如有些服務項目可以通過發行服務券給有需要并符合條件的個人，由個人選擇需要服務的項目和服務機構，服務機構憑服務券去相關部門領取服務費用；還可以按人頭進行補貼，服務組織每服務一個人由政府補貼一定的金額。實際上，不同的購買和補貼形式已經在部分公共服務部門、部分地區開始實踐。可以想見，在不久的將來，公共服務外包也會呈現出多元化的趨勢。

(六)合理劃分公共服務外包領域，實行有限外包

公共服務的范圍很廣，那么是否所有的公共服務都適合采用外包的方式呢?具體來講，公共服務包括純公共服務和準公共服務。純公共服務包括維護國家機器正常運轉、行政管理以及涉及全體公民共同利益的公共物品，如國防、外交等，由政府承擔其供給義務。純公共服務影響廣泛，以國家權力作為后盾，并具有廣泛的外部經濟效應，不適合成為公共服務外包的對象。準公共服務由于既具有公共服務的特性，又在不同程度上具備私人服務的某些特性，因此，完全由政府包辦與其非公共性不兼容，完全由市場提供，則與其公共性相悖，這就需要尋求一種可以協調公共性與非公共性這兩種特性的兼容模式。公共服務外包模式既保持了公共性，又引入了私人服務所運用的市場機制，將兩者有機結合起來。因此公共服務外包主要適用于準公共服務，要合理劃分公共服務外包領域，實行有限外包，避免全盤外包。

綜上所述，針對公共服務外包存在的問題和改進路徑，我國應該構建一個有管制的公共服務外包體系，具體如下圖所示：

公共服務外包作為公共服務供給的新路徑，將服務外包給社會組織，利用市場化運作，為公眾提供公共服務。較之傳統的政府直接供給模式，這一新模式的實施呈現出一定的成效，但該模式在實施中也面臨著一些問題與障礙，因此需要立足于國情和地方實際，建立健全監管制度與評估體系，推動社會組織的發展，明確劃分公共服務外包領域，最終建立一種適合國情的公共服務外包新模式。

責任編輯：蕭雅楠