關(guān)于地方政府負(fù)債審計(jì)中的若干問題探討

【摘 要】 地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人按約定的條件向債權(quán)人承擔(dān)為或不為的義務(wù)，即由地方政府及其職能部門直接借入、提供擔(dān)保和反擔(dān)保、欠賬等形式形成的，最終必須由地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。本文就地方性政府債務(wù)問題進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】 地方政府債務(wù) 審計(jì)

Abstract ： The paper mainly discusses the problems in the local government debt audit.

從2011年3月1日開始，新疆地方性債務(wù)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組將對自治區(qū)本級政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位的地方政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。這次審計(jì)工作將分年度摸清區(qū)、地州（市）、縣（市）三級地方政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及債務(wù)增減變化情況；根據(jù)政府償債責(zé)任，分清債務(wù)類型；對各級地方政府債務(wù)償還能力及存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行分析；揭示和反映有關(guān)部門和地方在債務(wù)管理中存在的突出問題；深入分析地方政府性債務(wù)形成的主要原因，提出加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，建立健全規(guī)范的地方舉債融資機(jī)制，有效防范和化解潛在的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.加強(qiáng)地方政府負(fù)債審計(jì)的重要性

改革開放以來特別是近年來，地方政府負(fù)債擴(kuò)大了地方政府的支出規(guī)模，為加快地方的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等方面建設(shè)投入和加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了可能，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但與此同時(shí)，地方政府負(fù)債余額呈“滾雪球”狀發(fā)展，成為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要組成部分。地方政府過度負(fù)債已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。因此，地方財(cái)政審計(jì)應(yīng)該不斷提高審計(jì)質(zhì)量，進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督職能作用，加大地方政府負(fù)債審計(jì)力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展積極貢獻(xiàn) 。加強(qiáng)地方政府負(fù)債審計(jì)是防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的客觀要求。我國法律對地方政府的負(fù)債行為既無明確的規(guī)定，也缺乏必要的制約；當(dāng)前，我國地方財(cái)政收支矛盾加劇，財(cái)政收入缺乏穩(wěn)定增長機(jī)制、財(cái)政支出負(fù)擔(dān)沉重等現(xiàn)象顯現(xiàn)，導(dǎo)致了地方債務(wù)規(guī)模的不斷膨脹，地方政府債務(wù)的巨額利息支出加劇了財(cái)政困難，從而使地方財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，并相互轉(zhuǎn)化，造成惡性循環(huán)。因此，加強(qiáng)地方政府負(fù)債審計(jì)也是解決地方財(cái)政收支矛盾的重要舉措；加強(qiáng)地方政府負(fù)債審計(jì)是預(yù)防和遏制腐敗行為的有效途徑。少數(shù)地方政府官員為了在有限的任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，不惜較高的代價(jià)大規(guī)模融資舉債，大搞“形象工程”和“政績工程”，在社會(huì)上造成了惡劣的影響。地方政府舉債行為中，較少考慮成本效益或者財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)因素，造成了嚴(yán)重的損失浪費(fèi)，成為腐敗和違規(guī)現(xiàn)象高發(fā)的溫床。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照法定職責(zé)、權(quán)限和程序，敢于碰硬，敢于揭露問題，提出高質(zhì)量、高水平、科學(xué)合理的建設(shè)性意見，預(yù)防和遏制政府負(fù)債中腐敗的滋生。

2.加強(qiáng)地方政府負(fù)債審計(jì)的措施

2.1正確把握地方政府負(fù)債審計(jì)的原則和重點(diǎn)

2.1.1地方政府負(fù)債審計(jì)的原則。對地方政府負(fù)債的審計(jì)，不能停留在對相關(guān)數(shù)據(jù)的簡單相加和比較的層面上，不能簡單地把負(fù)債總數(shù)與地方財(cái)政可用財(cái)力的比數(shù)作為償債風(fēng)險(xiǎn)程度，從而草率地下結(jié)論，而是應(yīng)當(dāng)從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，進(jìn)行多角度、充分的分析，才能得出正確的結(jié)論。

2.1.2地方政府負(fù)債審計(jì)的重點(diǎn)。目前，地方政府負(fù)債已成為各級地方政府面臨的一個(gè)突出問題。對地方政府負(fù)債審計(jì)時(shí)要掌握哪些重點(diǎn)，采取怎樣的審計(jì)方法，也成為審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注的主要問題。對地方政府負(fù)債的審計(jì)應(yīng)關(guān)注三個(gè)重點(diǎn)：（1）關(guān)注地方政府債務(wù)管理制度是否建立和完善。地方政府債務(wù)管理制度是否建立，以及各項(xiàng)制度是否完備，是地方財(cái)政收支平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。對地方政府負(fù)債管理制度的系統(tǒng)性、科學(xué)性、嚴(yán)密性和制度執(zhí)行的有效性的監(jiān)督，應(yīng)該成為審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。（2）關(guān)注地方政府負(fù)債償還能力和償債機(jī)制的有效性。（3）關(guān)注地方政府債務(wù)使用的合理合規(guī)性和效益性。地方政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金只能用于事關(guān)區(qū)域整體發(fā)展所急需建設(shè)，但暫時(shí)存在資金缺口的基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施項(xiàng)目，而不得用于經(jīng)常性支出和競爭性項(xiàng)目建設(shè)。

2.2加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，提高債務(wù)資金使用效益

2.2.1建立地方政府舉債評審機(jī)制。對地方政府舉債規(guī)模、項(xiàng)目、成本、償債渠道等進(jìn)行評審論證，避免盲目性和隨意性；建立償債責(zé)任制和責(zé)任追究制度，對債務(wù)的使用償還要簽訂責(zé)任狀，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對盲目舉債、搞低水平的重復(fù)建設(shè)造成損失浪費(fèi)，或因工作失職造成無法按期還本付息，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時(shí)，要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，作為評價(jià)、考核、任用干部的一項(xiàng)指標(biāo)。

2.2.2建立地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制。要把握地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，明確地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測目標(biāo)，建立科學(xué)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估與分析標(biāo)準(zhǔn)，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信號與識別機(jī)制、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的中間控制機(jī)制和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的調(diào)節(jié)傳導(dǎo)機(jī)制，形成持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的、有差別的審計(jì)監(jiān)測系統(tǒng)。要建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，要從分析影響地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的靜態(tài)與動(dòng)態(tài)因素出發(fā)，找出引起地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的警兆指標(biāo)，構(gòu)建地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警體系。

2.2.3建立地方政府負(fù)債資金使用效益評價(jià)機(jī)制。對負(fù)債建設(shè)行為進(jìn)行科學(xué)的管理、決策、投資等活動(dòng)，分析評估其帶來的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，積極發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)在債務(wù)管理中的作用。對所涉及工程建設(shè)資金加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，深入做好全過程跟蹤審計(jì)，切實(shí)加強(qiáng)工程拆遷審計(jì)和竣工決算審計(jì)，嚴(yán)肅查處項(xiàng)目建設(shè)中高估冒算、挪用侵占資金、擠占建設(shè)成本和損失浪費(fèi)等行為，努力提高投資效益，防止資產(chǎn)流失，確保債務(wù)所形成資產(chǎn)的安全完整，保值增值，提高項(xiàng)目償還債務(wù)能力。

2.2.4建立地方政府債務(wù)信息披露機(jī)制。建立有效的政府債務(wù)信息披露機(jī)制，需要改革目前的政府會(huì)計(jì)體系，采用一定程度的權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，正確計(jì)量政府資產(chǎn)和負(fù)債狀況，建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，定期、規(guī)范地披露政府財(cái)務(wù)狀況，并經(jīng)過審計(jì)機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)。這也是地方政府改善治理、加強(qiáng)透明度和履行受托責(zé)任的重要內(nèi)容。

2.3加強(qiáng)政府負(fù)債管理的法制化建設(shè)。

通過立法的形式，規(guī)范政府負(fù)債行為，完善決策機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制。一時(shí)統(tǒng)籌政府債務(wù)管理，對政府債務(wù)舉債規(guī)模、投向重點(diǎn)、償債計(jì)劃進(jìn)行全面、系統(tǒng)管理。二是建立“借用還”與“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的債務(wù)管理 體制，使責(zé)任、義務(wù)相互統(tǒng)一，緊密聯(lián)系。三是建立舉債評審制度。對具體項(xiàng)目的舉債規(guī)模、項(xiàng)目內(nèi)容、投入成本、償債渠道等進(jìn)行認(rèn)真的評審和論證。四是建立責(zé)任追究制度。對盲目舉債搞低水平的重復(fù)建設(shè)，或因工作失職，造成損失浪費(fèi)和無法按期還本息，要嚴(yán)厲追究領(lǐng)導(dǎo)和直接負(fù)責(zé)人的相關(guān)責(zé)任。

2.4適當(dāng)允許民營資本進(jìn)入公用事業(yè)的投資建設(shè)。

建設(shè)部已提出了公用事業(yè)單位特許經(jīng)營權(quán)和加快公用事業(yè)民營化辦法，這樣就可以保證政府將有限的財(cái)政資金用于必須由政府來做的公用事業(yè)單位，其他由民營來分擔(dān)，既有效地減輕了政府的負(fù)擔(dān)，又增加了公用事業(yè)的服務(wù)能力和擴(kuò)大了服務(wù)范圍。

參考文獻(xiàn)：

[1]樊昊軍，地方政府負(fù)債初探，[J]，黃河科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2007.9.

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)圖木舒克市審計(jì)局）