準公益信托的可行性研究

摘要：文章論述準公益信托的法律設計的立法建議。基于現有的公益信托模式與私益信托模式無法滿足那些非典型的公益項目的融資需求，筆者認為應當突破現有的信托法律原則，拓展公益信托的范圍，放寬信托設計的法律條件，讓信托法律制度為具有公益性質的社會事業提供融資支持及法律支撐。

關鍵詞：準公益信托；立法缺陷；運行模式；政府指導

2001年頒布的《中華人民共和國信托法》首次在法律層面上確定了公益信托的地位，但是由于對于公益信托缺乏明確的定義和審批等法律環節的立法空白，頒發十年來，很少有公益信托面世。

在對于公益信托的理解中，公益信托的投資來源于信托資產及其收益，由于公益的受益人是無對價的享受公益，因此公益信托的實施不會有任何商業收益，這從根本上決定了公益信托的委托人不僅不能享受任何回報，甚至還要以捐獻財產的方式才能參與公益信托。這種高尚的形式，由于對委托人要求過高，因此典型意義上的公益信托在當下中國難以得到發展；而私益信托由于其準入門檻過高，導致一些需要資金扶持的具有公益性質的事業也難以得到發展。在資金投向的項目的劃分上，除了完全的商業性質的項目與公益項目之外，仍有一部分具有很強的公益性質的商業項目，例如經濟適用房建設，雖然購房人仍要付出相應的對價，但這些項目的建設者沒有商業訴求，項目用途主要在于解決特定群體的困難，其公益性質不言而喻，但由于其融資規模較大，現行的信托制度設計無法滿足其融資需求，因此在公益信托和商業信托之外，有必要創設一種新的信托模式，準公益信托。該信托設計適用于像經濟適用房這樣的商業模式運作的社會公益項目。

下面我們以經濟適用房為例來闡述準公益信托的信托模式的有關法律問題。

一、 關于公益信托的理解

公益信托，也可稱慈善信托，是指出于公益目的而設立的信托，此種類型的信托在社會生活中通常表現為：委托人提供一定數額的財產作為信托財產，由受托人管理該項財產，并按照有關信托行為的規定，將信托財產及其收益運用于舉辦某一項或某些公益事業。

按照我國《信托法》第六十條的規定，公益信托的設立應為了以下的公共利益：（1）救濟貧困；（2）救助災民；（3）扶助殘疾人；（4）發展教育、科技、文化、藝術、體育事業；（5）發展醫療衛生事業；（6）發展環境保護事業，維護生態環境；（7）發展其他社會公益事業。

從上述關于公益信托的法律規定看，公益與私益最根本的區別是受益人的區別——在于它并不是以特定的某一人或某些人為資助對象，而是以整個社會或該社會一定范圍內的所有需要該項資助的人為資助對象。這在法律中有明確的規定，而且獲得資助的條件也有明確的法律規定。所以，應當理解為，為使社會公眾或者不特定的群體或者同一性質的大范圍群體受益的應當認定為公益，因為其獲益的對象并未被特定化，帶有廣泛性和不確定性。相反的，如果某一獲益行為，設定的獲益對象是指特定的一人或幾人，或者是帶有局限性的群體，那么就應當認定為私益，因為其獲益的對象已被特定化，在確定的范圍之外他人不可享受此種利益。

從信托上來看，如某一信托，它旨在救助全國或某一地區的所有無助的人，則屬于公益信托；它僅以特定的某幾個人為資助對象的話，就屬于私益信托。從公益信托實質方面講，該信托應該有明顯社會利益。從形式層面看，受益人應該不特定。只有受益人不特定，誰都有可能從中受益，才可認為信托具有公共利益實質，從而成立公益信托。而私益信托是要求指定特定的受益人，可以是投資者，也可以是投資者指定的個體，受益具有確定性。

二、 從當前公益信托法律規定的缺陷重新認識公益信托的概念

當前公益信托在實踐中的表現主要為兩點：（1）委托人的非營利性，實踐中表現為委托人的捐贈方式；（2）信托財產或者收益直接投資于公益項目（信托財產進行其他投資進行增值不在此討論之列）。

由此我們可以看到，目前法律對于公益信托的規定存在的兩個問題：完全的非盈利性甚至是捐獻使得許多熱心于公益事業的人望而卻步。作為資本，追逐高回報是其本性使然，而在中國老百姓還不普遍富裕的情況下，要求其參與公益事業不求回報甚至完全捐贈，很不現實，所謂有錢出錢，有力出力，為何出力的大有人在？說明大家公益之心是切實存在的，因此廣大市民能夠參與低回報的信托項目，就體現了其公益之心，集腋成裘，此類的公益項目中，雖然個人投資額度小，但是由于可以參與的人數可觀，其規模不可小覷。

其次公益事業是列舉性的，那么在對公益沒有定義的情況下，如何理解項目的公益性，例如政府的經濟保障房建設是不是公益項目？在傳統的理解上，我們認為公益信托應該投資于公益事業本身，而如果經濟保障房項目的信托資金是投資于開發商而非直接的公益項目本身，那么這是否可以理解為公益信托？我們認為有必要對于公益事業進行廣義的理解，只要社會上的不特定的困難群體從這個信托計劃的實施中得到了利益，并且實施者沒有從中得到利益，均應該認為是公益事業。就經濟保障房信托項目而言，經濟適用房項目由住建房公司承建，住建房公司在承建人的基礎上只獲得微薄的利潤，這也是準公益信托的關鍵性質之一，它不是單純以獲利為目的。此次信托的主要受益人為社會廣大的購房困難弱勢群體，經濟適用房的建設是為了讓更多的人能夠享有住房。民法理念“居者有其屋，耕者有其田”，住房是一個人生存的最起碼要素，然而縱觀現今全國房市，房價居高不下，普通個體只有望房興嘆，或者花一輩子的時間背上房債，成為不折不扣的“房奴”。在這樣的經濟背景下，政府出臺了一系列調控房地產的政策，試圖穩定房地產市場，從宏觀來看，這是一種政府公益的行為。所以可以這樣理解，經濟適用房是以滿足社會人群對住房的需求的公益事業行為。公益的廣義理解，可以擴大公益信托的范圍，讓那些政府想做而無力做的有利于廣大困難群體的事項獲得社會上大批小額閑散資金的支持。

從當前公益信托的缺陷看，我們應當將低于一般市場資本回報率、資金使用人不從中盈利、有利于社會弱勢全體的信托計劃納入公益信托的組成部分，從而為公益信托掃除障礙，讓更多的社會資金參與到公益事業中來，讓更多關愛社會公益事業的人參與到社會公益事業中來。

從委托人是否盈利看，我們可以將準公益信托稱為營利性公益信托；而傳統的公益信托則為非營利性公益信托。這樣我們認為公益信托應該有兩個部分組成，即典型的公益信托和準公益信托。

三、 準公益信托的運作模式

對于準公益信托應該盡快立法，使之運行具有法律支撐。我們認為準公益信托的基本運作模式應當如下：

1. 盈利限制。準公益信托之主旨仍然以社會公益為目的，因此委托人的盈利性應當設定上限，其投資回報率應當較低，作為信托產品，應當在信托平均回報率一半以下確定。

2. 投資額應當適當放寬。普通的信托投資額安排過高。投資起點為100萬元，這個起點對于大多數人而言過高，由于其經濟實力的限制，導致許多人想為公益事業做出貢獻，但是卻有心無力。降低投資起點，不利于廣泛吸收社會閑散資金，例如5萬元起步，可以參與公益信托的人數將會有巨大的增長。

3. 參與人數的解禁。普通的信托計劃安排中，100萬元到300萬元的投資者不得超過50人，300萬元以上的投資者人數不受限制。我們認為準公益信托可以放開人數限制，只要符合最低投資條件者均可參與，這樣將有助于公益信托規模的擴大。

4. 《信托法》第六十四條規定“公益信托應當設立信托監察人”，本文認為，設置信托監察人的目的是為了更好的實現信托的公益目的。準公益信托也應當設置信托監察人，作為信托運行的監管單位，通過財務監管、審計，資金的流向，保證信托資金的安全；通過審核合同、控制成本、監督盈利性，來保證朝著公益的方向發展。

信托監察人的聘任可以由委托人決定，同時由信托監察人監督受托人。

5. 根據《信托法》的規定，公益信托應當受到有關公益事業管理機構的管理，因此政府有必要對于公益信托的管理部門進一步予以明確，消除立法空白。

6. 政府加強對于準公益信托的指導。除了典型意義上的非盈利性公益信托外，準公益信托的認識和界定難免標準不一，認識各異，建議賦予政府有關部門一定的指導權，實時發布準公益信托的建議和指導意見。如果政府目前對經濟保障房的準公益信托有明確的相關指導意見，必將有助于經濟保障房工程的發展，有效緩解各地政府資金缺乏，有心無力的窘迫境況。

7. 賦予準公益信托推廣手段。對于準公益信托，法律應該允許其通過報紙、電視、網絡等媒體進行公開推廣，擴大宣傳渠道，提升募集效果。

綜全文所述，我國的公益性質信托還處在發展的初級階段。我國是一個大國，社會事業僅靠政府是無法全部解決的，典型的公益信托規模有限，因此，準公益信托是一個很好的解決社會公益問題的路徑，既能吸納社會上的公益資金，又能避免公益資金的流失，保證運用方向，還能解決很多老百姓急需解決的困難和問題，因此值得我們認真研究和探索。

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作者簡介：喬文湘，上海市錦天城律師事務所律師;夏瑜杰，上海市錦天城律師事務所律師。

收稿日期：2010-12-05。