縣域城鎮(zhèn)化的包容性增長分析

摘要：縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基層經(jīng)濟，也是國民經(jīng)濟發(fā)展的基本支柱和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，縣域城鎮(zhèn)化對推進國家現(xiàn)代化進程，全面建設(shè)小康社會、解決“三農(nóng)”問題以及緩解大城市交通、環(huán)境壓力具有十分重要的戰(zhàn)略和現(xiàn)實意義。文章首先分析了當(dāng)前我國的縣域城鎮(zhèn)化水平飛速增長的數(shù)字背后存在的諸多問題，其次對縣域城鎮(zhèn)化包容性增長的內(nèi)涵做以解析，其中包括人與自然的包容、人與歷史的包容，質(zhì)與量的包容、人與社會的包容，最后文章基于“包容性增長”的發(fā)展理念提出縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策與建議。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟 城鎮(zhèn)化 包容性增長

我國的城鎮(zhèn)化道路是超越了世界發(fā)達國家的城市化規(guī)律與歷史的城市發(fā)展之路。改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化進入了前所未有的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展時期。美國經(jīng)濟學(xué)家、諾貝爾獎獲得者斯蒂格利茲說過：“21世紀初期，影響世界最大的兩件事，一是新技術(shù)革命，二是中國的城鎮(zhèn)化”。我國的城鎮(zhèn)化正在以罕見的速度、前所未有的規(guī)模和全面深刻的影響向世人昭示他的獨特魅力。然而，令人激動的速度與規(guī)模無法掩蓋相伴而生的城鎮(zhèn)化問題，城市交通、農(nóng)民工保障、環(huán)境污染等等。占我國經(jīng)濟總量56%、人口總數(shù)70%的縣級行政單位（市轄區(qū)除外），其城鎮(zhèn)化發(fā)展對我國農(nóng)村經(jīng)濟和整個國民經(jīng)濟意義重大。在中國城市化浪潮的推動下，縣域城鎮(zhèn)化取得了豐碩的成果，與此同時也伴生了諸多問題，嚴重阻礙了縣域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

一、縣域城鎮(zhèn)化存在的問題

（一）城市規(guī)劃編制過程中的“不包容性”

城市規(guī)劃，顧名思義是基于城市現(xiàn)狀，著眼于城市未來的規(guī)劃，其涉及到城市生活的方方面面，因此，它的制定應(yīng)該開放、包容的吸取群眾的意見，不是為個人意志服務(wù)的。而現(xiàn)實中的縣域城市規(guī)劃中領(lǐng)導(dǎo)意識過于濃重，這個領(lǐng)導(dǎo)在位要在縣城建個大廣場，縣城往北方向發(fā)展，換一屆領(lǐng)導(dǎo)，又要修建一條大馬路，縣城往南發(fā)展，不僅造成城市規(guī)劃工作者的困惑，更使得城市發(fā)展陷入迷茫與混沌，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展，還可能會造成建設(shè)過程的浪費。隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城市里大項目的建設(shè)也越來越多，這些規(guī)劃和管理完全由城市管理者或者高層人員決定，造成城市規(guī)劃和市民的需求脫節(jié)，市民不能很好地參與到城市建設(shè)中來，不能很好地發(fā)揮聰明才智，好的建議也無法送達到?jīng)Q策者手中。

（二）城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾突出

縣域城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)粗放式經(jīng)營有密切的關(guān)系。縣域范圍內(nèi)工業(yè)水平較低，企業(yè)規(guī)模大都較小，競爭力弱，產(chǎn)品的科技含量非常少，并且開發(fā)新產(chǎn)品的能力也非常弱，污染較嚴重。企業(yè)大多是污染嚴重的化工廠、小造紙廠，而這些企業(yè)往往又都是當(dāng)?shù)卣匾亩愂沾髴簦畬τ谶@些企業(yè)的污染行為有時候往往會視而不見，對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境造成了嚴重的污染。

（三）歷史遺存的保護受到城鎮(zhèn)建設(shè)的威脅

在當(dāng)前如火如荼的房地產(chǎn)開發(fā)的背景下，地方GDP沖動和房地產(chǎn)商的暴利追求使得城市在所謂“舊城改造”、“危舊房改造”中，實施過渡的商業(yè)化運作，采取大拆大建的開發(fā)方式，致使一片片積淀豐富人文信息的歷史街區(qū)被夷為平地，一座座具有地域文化特色的傳統(tǒng)民居被無情摧毀，文物保護單位被拆遷和破壞的事件屢見不鮮。由于忽視對文化遺產(chǎn)的保護，造成歷史性城市文化空間的破壞、歷史文脈的割裂，最終導(dǎo)致城市記憶的消失。殘酷而無奈的現(xiàn)實背后，是法律保護機制的缺失，各地歷史文化遺產(chǎn)保護機構(gòu)只有督促權(quán)，沒有執(zhí)法權(quán)限，難以阻止近乎瘋狂的拆毀行為。

（四）城鎮(zhèn)化水平的數(shù)量與質(zhì)量不協(xié)調(diào)

城市作為人類滿足自身的生存和發(fā)展需要而創(chuàng)造的人工環(huán)境，其發(fā)展不僅是一個長期的人口遷移和物質(zhì)環(huán)境的建設(shè)過程，同時也是一個長期的軟環(huán)境建設(shè)過程。相比之下，軟環(huán)境建設(shè)比物質(zhì)環(huán)境的建設(shè)更需要耐心和時間。在我國城市化進程飛速發(fā)展之下，也不得不承認由此導(dǎo)致的一系列不成熟，在縣域城鎮(zhèn)化方面表現(xiàn)的尤為突出。縣域的經(jīng)濟發(fā)展、人口城鎮(zhèn)化率正以難以估量的速度進步，而在人口素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、社會保障等方面面臨著落后的尷尬。

（五）城市個性逐漸消失

在城市建設(shè)發(fā)展中，現(xiàn)代化對城市文脈的消解，全球化對城市個性的抹殺是不爭的事實。有些城市盲目追求變大、變新、變洋，熱衷于大廣場、大草坪、景觀大道、豪華辦公樓和“標(biāo)志性”建筑的建設(shè)，功能主題的突出，而往往忘掉文化責(zé)任。同時，由于縣域城市規(guī)劃建設(shè)中抄襲、模仿、復(fù)制現(xiàn)象十分普遍，面貌雷同的城市街道越來越多，導(dǎo)致“南方北方一個樣，大城小城一個樣，城里城外一個樣”，各地具有民族風(fēng)格和地域特色的城市面貌消失，取而代之的是千篇一律的高樓大廈，形成“千城一面”的局面。

（六）“造城運動”造成的浪費嚴重

受時下流行的政績觀和土地財政影響，有些城市全然不顧自身發(fā)展條件與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，熱衷于將將城鎮(zhèn)化水平和城市規(guī)模作為業(yè)績，盲目求大，以期獲取更多的建設(shè)用地指標(biāo)，進而將更多的土地納入財政收入目標(biāo)。這些城市不僅通過內(nèi)部改造不斷更新，而且通過衛(wèi)星城建設(shè)、行政區(qū)劃調(diào)整、開發(fā)區(qū)規(guī)劃等手段不斷把鄉(xiāng)村、農(nóng)田、集鎮(zhèn)納入都市區(qū)范圍，甚至將中小城市加工成都市，城市空間以一種史無前例的速度生長著，一些學(xué)者譽之為“造城運動”。

二、縣域城鎮(zhèn)化“包容性增長”的多維解析

“包容性增長”是一種廣泛“包容”社會公平正義，不排斥任何社會階層、群體，尊重自然和社會發(fā)展規(guī)律，尊重歷史的增長。對于縣域城鎮(zhèn)化而言，包容性增長意味著城鎮(zhèn)的發(fā)展的同時，生態(tài)環(huán)境不被破壞，歷史遺存不被摧毀，外來人口不被排斥，精神文明與物質(zhì)文明同樣豐富等等。概括起來，包括以下幾個方面。

（一）人與自然的包容

城鎮(zhèn)化的主體是人，這里概括為人與自然的包容，事實上是以人為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境的和諧共處。中國傳統(tǒng)文化中的“天人合一”和“道法自然”即是祖先與自然的相處之道，今天仍然值得我們借鑒。不論人類社會如何發(fā)展，人類的實踐和理論都面臨“回歸”的任務(wù)和前景，即向大自然回歸，與大自然和諧發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間存在辯證統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，二者相互制約，城鎮(zhèn)的發(fā)展要受到環(huán)境、資源的約束，同時環(huán)境也會受到城鎮(zhèn)發(fā)展的影響，如果城鎮(zhèn)化發(fā)展對自然采取掠奪式開發(fā)，必然受到自然的報復(fù)；另一方面兩者相互依托，互相促進，城鎮(zhèn)發(fā)展都是以一定的自然資源為基礎(chǔ)的，自然稟賦的高低和生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣直接影響城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展；同時如果在如果在城鎮(zhèn)發(fā)展中合理利用自然資源，運用經(jīng)濟成果為環(huán)境保護提供技術(shù)、生物支持，又可以促進生態(tài)平衡，因此，應(yīng)該在資源環(huán)境與城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的和諧統(tǒng)一中尋求可持續(xù)的發(fā)展。未來城市之間的競爭就是環(huán)境的競爭，也就是城市形象、特色和品位的競爭，誰有了良好的環(huán)境，誰就贏得了城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的主動權(quán)。

（二）人與歷史的包容

一個城市各個時期的文化遺存就像一部部史書、一卷卷檔案，記錄著一個城市的滄桑歲月。每個時代都在城市中留下了各自的記憶，包括古代遺址、傳統(tǒng)建筑、歷史街區(qū)以及民間藝術(shù)和市井生活，都是構(gòu)成一個城市記憶的要素。哲學(xué)家R.W.愛默生曾說：城市“是靠記憶存在的”，馮驥才先生也認為“城市和人一樣，也有記憶。因為他有完整的生命歷史”。城市是流動的空間，時間是流動的記憶，任何人類積極的發(fā)展要素都應(yīng)該在城市中找到應(yīng)該屬于它的位置，得到應(yīng)有的尊重和延續(xù)。城市的生命與性格、歷史與記憶就存在于城市的每一寸肌理、每一寸方土、每一座建筑、每一條街道里。保存城市的記憶，保護歷史的延續(xù)性和保留文明發(fā)展的脈絡(luò)，是現(xiàn)代城市發(fā)展的需要。一個有信心、有意識去傳承自己歷史的城市，也完全應(yīng)該有信心去接受創(chuàng)新、接受現(xiàn)代化。

（三）質(zhì)與量的包容

城鎮(zhèn)化并不是簡單的人口向城鎮(zhèn)集聚的問題，而是人類社會進步的內(nèi)在表現(xiàn)。因此，加快我國城鎮(zhèn)化進程，提高我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量，是提高我國城鎮(zhèn)化發(fā)展總體水平的兩個重要方面。中國的城市化是超越了世界發(fā)達國家的城市化規(guī)律與歷史的城市發(fā)展之路。1978年以來，我國的城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到5.77億，4億人口的城市化我國僅用了不到30年的時間。根據(jù)城市化發(fā)展規(guī)律，我國目前的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入“矛盾凸顯期”，城鎮(zhèn)化總量與質(zhì)量之間的矛盾已經(jīng)顯現(xiàn)，因此，質(zhì)與量的包容在這一時期顯得尤為重要。城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤奶岣摺⒊擎?zhèn)數(shù)量的增加和城鎮(zhèn)規(guī)模擴大等方面；城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)經(jīng)濟總量的增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，基礎(chǔ)設(shè)施的完善，科技文化的發(fā)展，生活方式的改變，環(huán)境質(zhì)量的提高，社會保障的建立，城鎮(zhèn)管理的加強等方面。在目前我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的情況下，不能只求城鎮(zhèn)化發(fā)展速度而忽視城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。筆者認為，速度是一種現(xiàn)象或形式，質(zhì)量才是本質(zhì)，只有二者協(xié)調(diào)一致才是健康的城鎮(zhèn)化。

（四）人與社會的包容

城鎮(zhèn)社會不排斥任何群體，社會尊重個人，以人為本、唯人為貴。人際社會是一個“我為人人，人人為我”的大家庭，和諧的城市應(yīng)具備讓市民生活幸福的條件，如勞動就業(yè)與保護、社會福利與保障、鰥寡孤獨病殘老幼等弱勢群體的特別扶助，以及流動人口在內(nèi)的居住、餐飲、購物、娛樂、求醫(yī)、求學(xué)服務(wù)，這是提高居民對城市的認同感、歸宿感、榮譽感和城市家園。城市和諧的人文環(huán)境是體現(xiàn)城市管理人文精神的重要方面，是提高社會成員整體素養(yǎng)的必需。管理者和市民要用愛去澆灌城市，用善滋潤城市，培養(yǎng)勤政為民的公仆精神，海納百川的開放精神，以人為本的可持續(xù)發(fā)展精神，不斷開拓的創(chuàng)新精神，突出解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實、最根本的利益問題，切實解決就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療、出行等民生熱點難點問題，真正做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，讓生活在城鎮(zhèn)中的每一個人生活的有尊嚴。

三、基于“包容性增長”的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策與建議

（一）合理定位，科學(xué)規(guī)劃

客觀研究在區(qū)域城鎮(zhèn)體系的戰(zhàn)略地位，合理定位城市未來發(fā)展目標(biāo)，包括城市人口規(guī)模、用地規(guī)模的確定。積極推進主體功能區(qū)規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃的銜接與疊合。城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)展改革、國土資源、交通、水利、衛(wèi)生、環(huán)保、旅游、電力等部門要密切配合、加強溝通，確保區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及各專項規(guī)劃的銜接，實現(xiàn)信息共享。城鎮(zhèn)建設(shè)參考市民意見，市民不僅有接受規(guī)劃的義務(wù)，更有參與規(guī)劃、了解城市規(guī)劃的權(quán)利。

（二）保護歷史文脈，彰顯城市文化特色

加強對城市歷史文脈的保護，注重城市文化特色的發(fā)掘與塑造。歷史名城（鎮(zhèn)）必須制定歷史名城（鎮(zhèn)）、歷史街區(qū)、歷史建筑和文物古跡保護規(guī)劃。歷史文化街區(qū)的更新要根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w社會經(jīng)濟狀況，充分聽取公眾特別是當(dāng)?shù)鼐用褚庖姡扇⊙驖u進的、注重差異化和分散化的更新模式，而不是主觀和強制性的、一廂情愿的、過于剛性的、一刀切的集中拆遷改造模式。加強歷史遺存的法制建設(shè)，改變歷史遺產(chǎn)保護機構(gòu)只有督促作用，沒有執(zhí)法權(quán)限的現(xiàn)狀，加大執(zhí)法力度以及文物破壞的懲罰力度。擴大宣傳，強化民眾的文物保護意識。

（三）轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，保護生態(tài)環(huán)境

切實轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，建設(shè)生態(tài)文明。從傳統(tǒng)高能耗、高排放型發(fā)展模式向節(jié)能、低排放發(fā)展，以最小的資源消耗和最小的環(huán)境代價來發(fā)展經(jīng)濟，由單純性經(jīng)濟向循環(huán)型經(jīng)濟發(fā)展，牢固樹立資源危機意識，實現(xiàn)廢棄物的減量化、資源化和無害化，實現(xiàn)自然環(huán)境、社會環(huán)境和諧發(fā)展。在建設(shè)、經(jīng)營和管理過程中，必須要走科學(xué)發(fā)展的道路，重視社會的整體利益及長遠利益，處理好經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的關(guān)系。加強執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，嚴格執(zhí)法，保障生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)法規(guī)得到全面落實。同時應(yīng)該加大查處破壞生態(tài)環(huán)境案件力度，逐步杜絕執(zhí)法效率不高的現(xiàn)象。

（四）推進戶籍改革，擴大社會保障群體范圍

改革二元戶籍制度。逐步降低戶籍制度對農(nóng)民的限制，在縣域逐步開放小城鎮(zhèn)的戶籍管理，建立城鄉(xiāng)一體的戶籍制度。健全和完善社會保障體系，不斷提高社會公共服務(wù)的水平和覆蓋面，逐步實現(xiàn)社會保障的社會化、規(guī)范化。協(xié)調(diào)推進農(nóng)村土地制度與農(nóng)村社會保障制度，對因征地而轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口，直接將其納入城鎮(zhèn)社會保障體系。對短期在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民，應(yīng)讓其保留耕地承包權(quán)，以此作為他們的基本生活保障；對長期在城鎮(zhèn)就業(yè)，鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)開展養(yǎng)老、醫(yī)療等保險項目；對已經(jīng)脫離土地、失去工作機會又無其他生活來源的城鎮(zhèn)常住居民，在收入調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立城鎮(zhèn)生活救濟制度。

（五）完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高公共設(shè)施水平

統(tǒng)籌安排政府投資，集中力量優(yōu)先解決百姓最迫切的公共服務(wù)需求。強化政府承擔(dān)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的職責(zé)，在政府投資計劃和財政預(yù)算中加大對公共服務(wù)設(shè)施的投入，同時將各部門申請的建設(shè)資金納入財政專戶，由區(qū)政府統(tǒng)一管理，集中安排使用。遵循“先急后緩，量入為出”的原則，集中財力在服務(wù)設(shè)施相對薄弱的領(lǐng)域和地區(qū)建設(shè)一批面向基層、面向百姓的公共服務(wù)設(shè)施，向全區(qū)人民提供公平、充分、優(yōu)質(zhì)、高效的基礎(chǔ)公共服務(wù)。

（六）樹立人為本的執(zhí)政理念，創(chuàng)新政府管理體制

各級政府要樹立以人為本的管理理念，明確并強化公共服務(wù)職能，還政于民，能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，在政務(wù)活動中最大限度地滿足人民群眾的需要，做到保障民權(quán)、尊重民意、關(guān)注民生、開發(fā)民智。健全科學(xué)民主決策機制。建立社情民意的反映機制，擴大公眾對決策的參與，完善專家論證制度，并逐步優(yōu)化和豐富專家咨詢隊伍，健全對決策的跟蹤評估和長效分析，健全決策責(zé)任追究制度。進一步完善政績評價體系，對地方政府的政績評價體系要綜合經(jīng)濟、生態(tài)、民生保障、依法行政等因素，并協(xié)調(diào)好各部門之間的考核比例關(guān)系，體現(xiàn)可持續(xù)科學(xué)發(fā)展，體現(xiàn)發(fā)展的成果有人民共享。推進政府信息公開，鼓勵公民積極參與，尤其是在與民生關(guān)系密切的城市拆遷中，積極鼓勵公眾參與，從城市規(guī)劃制定、拆遷方案確定到安置補償協(xié)議都廣泛吸收公眾參與進來，充分表達公眾的意愿和訴求。

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作者簡介：

冉淑青，女，出生于1982年4月，籍貫河北省清苑縣，實習(xí)研究員，碩士學(xué)歷，研究個方向為城市經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟。