談如何做好《文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》編制工作

摘要：編制《文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》是檔案室基礎業務的重要組成部分，是開展歸檔工作的重要依據，對于優化室藏，進而提高國家檔案資源質量具有重要意義。本文就編制工作的意義、編制程序及常見問題進行了闡述。

關鍵詞：保管期限表 編制 方法 問題

編制《文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》（以下簡稱《保管期限表》）是基層單位檔案部門一項基礎性、長效性工作。從微觀角度來說，準確判定一份文件材料是否歸檔、保存多久是檔案工作的首要環節；從宏觀角度來講，規范基層單位檔案部門歸檔工作，也是國家檔案資源建設的基礎和源頭。2006年12月18日，國家檔案局以8號令的形式頒布了《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》（以下簡稱8號令）。2007年7月10日，北京市檔案局印發了《北京市機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定實施細則（試行）》（以下簡稱《實施細則》），《實施細則》中規定：市級黨政機關、人民團體編制《保管期限表》實行審批制，民主黨派、企事業單位參照執行。截至2010年底，北京市104家市級黨政機關、人民團體的《保管期限表》已全部通過北京市檔案局審批。以下，筆者將結合審定工作中的經驗與體會，談談對于編制工作的一些認識，供尚在或即將開展此項工作的單位參考。

一、《保管期限表》編制工作的意義

（一）《保管期限表》是開展歸檔工作的基本保障

文件材料歸檔和整理是檔案部門最基礎的工作，如果單位的文件材料歸檔范圍和保管期限的劃定缺乏制度化、規范化的依據，就極易造成歸檔不齊全、保管期限劃定不準確的問題。通過規范《保管期限表》，明確了文件材料的歸檔范圍和保管期限，達到了保證本單位室藏檔案質量，進而保證國家檔案資源質量的目的。

（二）《保管期限表》在檔案定期移交進館工作中發揮重要依據作用

1990年11月19日國家檔案局頒布的《中華人民共和國檔案法實施辦法》中規定：“屬于中央級和省級、設區的市級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿20年向有關的國家檔案館移交；屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿10年向有關縣級國家檔案館移交。”《保管期限表》中規定應永久保存的檔案即應向同級國家檔案館移交的檔案。規范、健全的《保管期限表》明確了應移交進館檔案的范圍，維護了國家檔案資源的完整、準確和系統。

（三）《保管期限表》在檔案鑒定工作中發揮重要參考作用

文件材料從其形成到永久保存或銷毀至少要經歷兩次鑒定過程，第一次是對文件是否有保存價值、是否可轉化為檔案的鑒定，即歸檔鑒定；第二次則是決定定期（30年或10年）保存的檔案存毀與否的鑒定，即到期鑒定。《保管期限表》中的歸檔范圍確定了哪些文件材料應轉化為檔案，保管期限確定了檔案到期鑒定的年限，因此在確定保管期限時要充分結合本單位工作實際，用全面的、歷史的、發展的觀點，科學地確定檔案的保管期限。如果一個單位的檔案部門沒有制定《保管期限表》，那么勢必會使檔案的鑒定工作出現隨意性、盲目性，造成社會記憶的流失。

（四）《保管期限表》有利于區分檔案不同價值，進行集約化管理

《保管期限表》將檔案的保管期限分為永久、定期，定期分為30年、10年。在實際工作中，可以按照檔案的不同保管期限，實行分類管理。對于特殊的、有重要價值的檔案可設專庫或配備更先進的設施設備，從而使有限的檔案經費得到合理的分配和使用，提高檔案管理的效益。

二、《保管期限表》編制工作的基本程序

目前基層單位編制《保管期限表》基本采用分部門編制的體例，也有部分單位采用分類別編制的體例，從歸檔工作的實踐經驗來看，分部門編制的體例更加清晰，有助于明確歸檔責任，避免了歸檔時互相推諉。因此，筆者以分部門編制體例為例，簡要介紹編制基本程序：

（一）前期調研，獲取有關規范性文件和參考資料

決定開展編制工作后，檔案部門首先要認真研讀指導編制工作的規范性文件，如國家檔案局8號令和《實施細則》，企事業單位還可參照檔案行業標準《企業檔案工作規范》中對企業文件歸檔范圍和保管期限的規定。同時還應結合本單位的“三定方案”或部門職責說明等文件，進行充分的前期準備后再著手開始編制工作。

（二）廣泛動員，發動各部門共同參與編制工作

目前基層單位基本都是實行文書處理部門立卷，相較檔案部門而言，各業務部門能結合工作實際，更為準確地判定本部門哪些文件需歸檔，哪些不需歸檔。因此《保管期限表》的分表應由各部門制定后交檔案部門匯總。筆者在審定工作中發現，那些編制工作進展較為順利、編制質量較高的單位，其中的一個共性特點就是此項工作均得到了各部門的廣泛參與和積極配合。編制《保管期限表》僅靠檔案部門是無法完成好的，因此檔案人員一定要積極爭取本單位、本部門主管領導對此項工作的支持，廣泛發動各部門共同參與編制工作。

（三）梳理職責，明確工作流程

文件材料是伴隨業務工作各環節產生的，各單位文件流程和業務流程基本是一致的，因此在編制工作正式開展之前，各業務部門應當首先對本部門的業務流程進行認真地梳理，對于可能形成的文件有一個全面的了解和把握，編制過程中，要對照部門職責，有一項職責就有一項對應的歸檔范圍，從而保證納入歸檔范圍的文件材料是齊全完整的，避免遺漏。

（四）修改與印發執行

各部門完成編制工作后，應分別將《保管期限表》交檔案部門統一匯總，檔案部門對內容進行仔細審核和最終把關，經本單位領導簽發后可在內部印發執行。納入行政審批范圍的單位需將本單位《保管期限表》報同級檔案行政管理部門審查同意后方可執行。

（五）動態更新

《保管期限表》實施后，應盡量在一定時期內保持相對穩定。但歸檔范圍和保管期限的內容也不是一成不變的，要根據本單位機構、職能的調整進行動態更新，使本單位《保管期限表》的內容與實際工作相一致。

三、《保管期限表》編制工作中應注意的幾個問題

（一）文書檔案概念混淆不清

《檔案工作基本術語》中對于文書檔案的定義是“反映黨務、行政管理等活動的檔案”。此概念限定了文書檔案產生的領域就是黨政管理活動，而非其他。因此將會計檔案、專業檔案、科研檔案、基建檔案納入文書檔案的保管期限表顯然存在概念上的錯誤。上述各類型檔案應根據國家或有關專業系統的相關規定，分別制定相應的《保管期限表》，而不應和文書檔案的《保管期限表》混為一談。

（二）歸檔責任主體不明確

筆者在審定工作中發現，部門單獨辦理的文件材料歸檔一般較為順利，而兩個或兩個以上的部門聯合承辦的文件歸檔中極易發生互相推諉、歸檔責任不明確的問題。對于聯合發文、聯合召開會議形成文件材料的歸檔，需要把握一個原則即：誰主辦誰歸檔。對于重要事項，協辦部門也可歸檔，但在保管期限上應較主辦部門低一檔，即主辦部門存永久，協辦部門存30年；主辦部門存30年，協辦部門存10年。區分不同價值，便于將來到期鑒定工作的開展，也避免了同類檔案的重復進館。

（三）歸檔范圍涵蓋不全

歸檔范圍涵蓋不全是編制工作中較為普遍的一個問題，各部門在歸檔中普遍存在“重紅頭文件，輕業務文件”、“重結論性文件，輕過程性文件”的現象。還有部分單位認為雖然部門職責列出了某項工作，但以前從未開展過，所以就不必納入歸檔范圍了，這種觀點也是不正確的。《保管期限表》作為單位檔案工作的一項制度一經簽發即在一定時期內具有約束力，因此其內容也應具有一定前瞻性，對于職能工作中可能產生的文件材料，要盡可能納入歸檔范圍，在具體操作中可靈活掌握，如本年此類未形成文件材料則暫不歸檔。結合審定工作，筆者發現易出現遺漏的文件材料主要有以下幾類：一是本部門承辦以本單位名義召開會議形成的文件材料；二是本部門參加會議的文件材料；三是紀檢、監察工作中形成的文件材料；四是上級機關、上級領導視察本單位工作形成的文件材料；五是本部門年度工作計劃、總結；六是本單位、本部門編制的內部信息、刊物。

（四）保管期限劃分不準

在劃定保管期限時，要嚴格依據8號令、《實施細則》等文件的規定，文件中規定為“永久”的，不能擅自突破劃為“定期”；文件中規定為“定期”的，可結合本單位工作實際，做適度調整。但要把握一個原則，即保管期限應盡量高劃而非低劃。須列為永久保存的檔案中要重點把握以下幾類：一是涉及本單位干部職工切身利益的文件材料，如職工錄用、轉正、聘任、調資、定級、辭職、離退休、死亡、撫恤等文件材料；二是涉及本單位固定資產、土地使用權、房屋產權、購房合同的文件材料；三是本單位形成的重要政策、重要會議、重要活動的文件；四是本單位、本部門主要職能工作中形成的重要業務文件、重要的請示、批復等；五是上級單位、上級領導參觀、視察本單位工作形成的文件材料。

（五）歸檔范圍條款表述不準確，缺乏可操作性

《保管期限表》作為單位內部的檔案工作規章制度，其語言要確保規范性、準確性，避免歧義。特別是一些專業性、業務性較強的部門編制的《保管期限表》，其中對于某些專業性工作的表述往往使用一些單位或部門內部約定俗成的簡稱，使得“外行”看起來覺得“摸不著頭腦”，這就給檔案收集工作帶來了一定程度的障礙。因此，《保管期限表》的文字表述一定要力求規范，對于專業術語要使用全稱或規范化簡稱。此外，要盡量減少“重要的”、“一般的”等字樣的表述，能夠具體化的內容要具體化。因為關于何為重要的，何為一般的，缺乏統一的標準，如果全憑業務部門和檔案部門的主觀理解，勢必會增加歸檔鑒定和到期鑒定工作的主觀性。作者單位：北京市檔案局