清末北京城市發(fā)展與巡警制度的創(chuàng)立

近代中國巡警制度的誕生，是清末“新政”的重要組成部分。“巡警”作為整個警察制度的代稱，是國家行政制度，乃至以“憲政”為標志的政治體制改革的結果。試辦“巡捕”，是由近代改良主義思想家在系統闡述維新思想中提出的，如何啟、胡禮垣在其《中國宜改良新政論議》，鄭觀應在其《盛世危言》等代表作中，都具體闡述了設置巡捕的設想。而當時的洋務派大員也確實把警政作為變法維新的要務，如張之洞曾言：“警察若役，則差役之害可以永遠革除，此尤為吏治之根基，除莠安良之長策矣。”岑春煊更是在其奏折中力陳，“伏查東西各國整齊劃一，其內治外交之絕無仟格齟齬之患者，無一非警察之績。有以防患未然。中國今日求善外交，必先內治；求善內治，必先警務。”但是，真正迭經變革最終延續(xù)下來的“京師巡警”制度，肇始于庚子之亂后“皇城”巨變倉促創(chuàng)建，而非由改良主義者或統治階層主動推行。可以認為，巡警制度在北京的形成和初期發(fā)展，與北京這個城市近代化進程的關系，不遜于與清末“新政”之淵源。

一、城市“涅磐”中誕生的巡警雛形及其初步發(fā)展

1900年8月14日，英、俄、日、法、德、美、意、奧八國聯軍攻陷北京城后，進行了為期三天的公開洗劫和殺戮。僅清政府在京官員被殺或自殺者就達到2400名，百姓死難者不計其數。統治體系破壞殆盡，社會秩序混亂，糧食、煤炭等供應瀕于斷絕，城市管理陷入癱瘓。為維持地方治安，保證市民供應，恢復城市運轉，清廷留守官員倡議，并征得占領軍同意后，由各占領區(qū)的紳董出面組織安民公所，作為臨時治安機構。安民公所存在雖不滿一年，并非真正意義上的近代警察機構，但其以各國占領區(qū)劃定管界，打破了滿清統治北京以來延續(xù)二百余年的內城行政建制，更動搖了里甲制度這一封建行政根基；其所募巡捕的職責仿效各國管理市政和以近代警察維持治安的模式。

隨著和議的進行，清政府自1900年底起漸次從各國占領當局收回其統治地面之權。期間，曾準備仍按舊有八旗序位建立“警務處左右兩翼及警務公所”，但是八旗制已不能適應庚子之難后各民族、各階層混居，百業(yè)雜處的城市格局。只得于1901年接受慶親王奕劻“茲據擬將各公所酌量裁并”，設立“善后協巡總局”的奏議。協巡總局由政府與原有公所紳董共同興辦，費用共擔，這也說明它不是純粹意義上的近代城市公共事業(yè)機構。但是，在設置上，協巡總局基本沿襲了安民公所的區(qū)劃，分設十個分局；在運作上，仿效西方警察制度制定了《現行章程》，引入嚴格劃分區(qū)段駐守巡邏等制度，成為北京巡警制度之濫觴。

1901年初，逃亡西安的清廷終于意識到“法積則弊，法弊則更”，發(fā)布了新政上諭，史稱“慈禧新政”；是年9月，又在上諭中命令“著各省將軍、督撫將原有各營嚴行裁汰，精選若干營，分為常備、續(xù)備、巡警等軍。”在北京，鑒于協巡總局的過渡性質，且與同隸于步軍統領衙門的步軍營職責糾葛不清，經善后營務所大臣奏請，1902年任命肅親王善耆“督修街道工程并管理巡捕事務”，籌辦工巡總局。工巡總局與善后協巡總局不同之處主要在于:在機構設置和轄區(qū)劃分上，進一步打破了安民公所以來分區(qū)制所受到的八旗桎梏，內城工巡局設立東、中、西局，各轄兩個分局，建立了總局—局—分局—區(qū)—段的五級行政架構，1905年又設立外城工巡局及東西巡捕分局。在職責設定上，除維持治安，緝拿盜賊外，還負責修治街道，經營土木，管理交通衛(wèi)生，辦理社會救濟等。實質上成為以警政為首務的近代市政管理機關，具備了警察制度近代化和正規(guī)化的雛形，也是北京城市市政管理近代化的重要一步。

二、中國最早的近代城市警察機構及其擔負的城市公共管理職能

在京師警政漸趨完備的同時，巡警制度卻并未因上諭的發(fā)布而在全國普遍推行。即使在警政實踐取得成效的直隸、廣東等省，其機構設置、制度建構、職權范圍等也大相徑庭。1902年，時任廣東巡撫的岑春煊就上奏，“況以中國之大 ，待興警察之急 ，欲求通行速舉而無統屬稽核之者，恐終于因循，或名立而實不至。可否飭下政務處詳議，于京師特立警務部。”當滿清統治者迫于國內資產階級革命運動“四方風動”，終于開始把籌備憲政納入日程時，警政建設再次戲劇性地走在了整個憲政之先。1905年9月24日，準備出洋考察憲政的五大臣在北京被炸，驚恐的慈禧立即對袁世凱在二十多天前請設巡警部的奏議作出了回應，傳諭稱“輦轂重地，竟有匪人在火車上擲炸彈之事，此等兇頑不法，難保無黨羽混跡京城 ，暗圖生事。巡警關系重要 ，亟應認真辦理 ，以銷隱患而靖人心 。”并于10月8日正式發(fā)布上諭，成立巡警部。這是中國第一個近代意義上的中央警察機關，因而也被視為中國建立近代警察制度的標志。巡警部成立次日，即開始接收京師工巡總局。將其改組為“內外城巡警總廳”，直接隸屬于巡警部管轄，管理京師內外城一切警務。在巡警部存續(xù)的一年多里，各省警政參差混亂，實際上仍由督撫負責；巡警部的主要精力放在內外城巡警總廳的建設上，使其成為中國最早的真正具備近代意義的城市警察機構。

內外城巡警總廳最初實行總廳—分廳—區(qū)—基層四級管理制度；民政部成立之后，清政府又分別在光緒三十二年、三十四年和宣統元年分三步裁撤了一定數量的巡警分廳和區(qū)署，轉變?yōu)榭倧d—區(qū)署—基層 (派出所、分駐所)三級管理制度 。這種三級制度一直為后來不同政權時期的警察制度所繼承，一直沿用至今。特別是派出所和分駐所的設立，作為保障城市基層治安維持的基層警察機構正式確立，標志著中國警政制度近代化的基本成熟 。而與之相應的，里甲式戶籍制度被派出所的分片戶籍統計制度所代替，徹底改變了中國封建社會幾千年的戶籍統計制度，也成為中國城市管理乃至整個行政管理近代化的重要基礎。

在相當長的時期里，內外城巡警總廳實際擔負著對剛剛步入近代化城市建設進程的北京大部分公共事務管理職能。依據光緒三十二年左右成文的《京師內外城巡警總廳辦事規(guī)則》，其超越現代警察職責的公共管理職能包括新聞出版、廣告宣傳、民政救濟、勞動關系、工商企業(yè)及特種行業(yè)管理、計量管理、金融秩序管理、公共交通、道路營建、給排水、供用電、建筑、規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生、市容監(jiān)察、醫(yī)政管理、藥品監(jiān)管、衛(wèi)生防疫、食品安全、動物檢疫等城市社會生活中極為廣泛的領域。可見，在北京開始近代化城市發(fā)展進程之初，內外城巡警總廳一度在事實上擔負著城市公共行政管理者、基礎設施營造者、公用事業(yè)維護者和市民生活保障者的角色，并且介入到城市經濟運行和金融秩序當中。這既符合行政法學中關于近現代行政發(fā)展史上“警察國”階段，警察權這一主動干預的重要行政權力被國家濫用的一般規(guī)律，又深深地打上了北京這個半封建半殖民地大都市近代化進程中的特殊烙印。

三、官紳博弈與城市近代化發(fā)展模式的抉擇

歐洲城市近代化的發(fā)展過程中，普遍經歷了以商人和紳士為代表的市民組織行會、開展斗爭或通過贖買，從封建統治者手中取得部分治權的過程。以此為基礎發(fā)育而成的市民社會和市場經濟，正是孕育資產階級憲政的必要條件。這也是19世紀初近代警察制度得以率先在倫敦、巴黎等大城市建立的主要原因。直到清末，中國近代資本主義萌芽依然受到壓制，但是，在一些經濟發(fā)展較快、思想相對活躍的地方，由新興商人和代表地方、宗族傳統勢力的士紳混同而成的“紳士”階層，已經開始萌生了爭取治權的要求。北京1900年設立的安民公所，也是由各占領區(qū)紳董出面發(fā)起組織的紳辦機構。但是，北京作為封建統治的中心，紳權始終深為統治者所戒備。即使在朝廷統治已被八國聯軍在表面上摧垮之時，留守官員依然在幕后操控大局，安民公所的經費也有一大部分來自朝廷。一俟占領軍歸還地面統治權，奕劻即在奏請設立善后協巡總局折中提出，“其各局原辦紳董，應行訪查，分別去留。局中所需經費，官為酌量籌給，不準派捐累民。”此后，從工巡總局、內外城巡警總廳，直到北洋時期的京師警察廳，都是完全由政府設立和管理的。清政府逃離北京所造成的權力真空，給士紳和商人提供了一個實行自治的短暫機會。而在這一次勉強的“紳權”嘗試之后，北京的城市近代化發(fā)展再未能脫離“天朝皇都”的桎梏，一直帶有濃厚的半封建半殖民地色彩。

四、市政的發(fā)展與警政的還原

巡警在近代城市發(fā)展初期的作用之大，有研究者稱，“概言之，城市市民公共生活的一切方面，無不在巡警局的管轄范圍之內。”五大臣出洋考察之后，清政府對憲政的認識也逐漸加深。1906年，奕劻等建議，“巡警為民政之一端，擬正名為民政部。”是年11月6日，巡警部正式更名為民政部，除巡警部原有職掌外，戶部、工部、禮部、吏部的一些職能也轉歸其管轄。相應地，民政部設立了承政、參政二廳和民治、警政、疆理、營繕、衛(wèi)生五司，原有的巡警部基本上縮編為警政一司。在此期間，京師內外城巡警總廳的機構和職能迭經調整，剝離出協巡營、內外城預審廳等，直接對巡警部和其后的民政部負責。肅親王善耆接掌民政部后，又進一步提出“現民刑事訴訟即歸大理院辦理，原設之內外城預審廳，俟地方裁判所成立后，理應裁并”。但是，在逐漸完成行政管理權與司法審判權和軍事管理權分離的同時，巡警總廳卻又進一步承擔起民政部各司職掌中涉及的各項市政職能，在事實上行使城市的綜合管理權，與之相應，在光緒末年，還形成了北京城市管理的一系列法規(guī)，成為北京城市管理走向近代化的一個重要里程碑。

作者單位：北京市公安局