《北京市檔案行政處罰自由裁量權規(guī)范》解讀

檔案行政處罰是檔案事業(yè)行政管理中最能代表國家權威、體現(xiàn)國家強制力的一項業(yè)務工作。為了指導北京市各級行政執(zhí)法部門做好行政處罰工作，2007年7月，北京市人民政府印發(fā)了《北京市關于規(guī)范行政處罰自由裁量權的若干規(guī)定》，根據該規(guī)定關于“本市市級行政執(zhí)法部門應當結合工作實際，按照本規(guī)定制定本系統(tǒng)行政處罰自由裁量權的統(tǒng)一規(guī)范，明確行使各類行政處罰自由裁量權的標準”的要求，2008年1月，北京市檔案局印發(fā)了《北京市檔案行政處罰自由裁量權規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）。《規(guī)范》作為《北京市檔案局關于印發(fā)檔案行政執(zhí)法責任制配套制度的通知》（京檔通〔2008〕1號）所規(guī)定的八項制度之一，對市和區(qū)縣檔案局行使檔案行政處罰自由裁量權進行了專門規(guī)范。本文就本市各級檔案行政管理部門在查處檔案違法案件中如何理解和運用《規(guī)范》談一點認識和體會。

一、《規(guī)范》的框架設計

根據《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）的有關規(guī)定，《規(guī)范》明確要求“行使檔案行政處罰自由裁量權應當遵循處罰法定、公平公正、教育和處罰相結合的原則”?！靶惺箼n案行政處罰自由裁量權，應當根據法律目的，全面考慮、衡量違法事實、性質、情節(jié)及社會危害程度等相關因素，排除不相關因素的干擾”。正確行使檔案行政處罰自由裁量權的判斷標準是“對違法事實、性質、情節(jié)及社會危害程度等因素基本相同的同類檔案違法行為，所適用的法律依據、處罰種類和幅度應當基本相同”。

在行使檔案行政處罰自由裁量權應考慮的違法事實、性質、情節(jié)及社會危害程度等相關因素中，《北京市實施<中華人民共和國檔案法>辦法》（以下簡稱《北京市實施<檔案法>辦法》）所規(guī)定的檔案行政管理部門可以給予行政處罰的檔案違法行為，即是法定的違法事實因素；《行政處罰法》對性質、情節(jié)因素作了原則規(guī)定，鑒于性質、情節(jié)因素與違法行為人密切相關，在不同種類檔案違法行為中大體相同，《規(guī)范》正文對行使檔案行政處罰自由裁量權應考慮的性質、情節(jié)因素作了統(tǒng)一規(guī)定；鑒于社會危害程度在不同種類檔案違法行為中差異較大，《規(guī)范》單列附件——《北京市檔案行政處罰自由裁量權規(guī)范應用標準》（以下簡稱《應用標準》），分別針對不同種類的檔案違法行為，對行使檔案行政處罰自由裁量權應考慮的社會危害程度因素作了具體規(guī)定。

《規(guī)范》對檔案行政處罰自由裁量權作了如下定義：“指市和區(qū)、縣檔案局在法定檔案行政處罰權限范圍內，對檔案違法行為是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的自主決定權。”由此可見，行使檔案行政處罰自由裁量權的具體范圍涵蓋以下三個方面：一是確定是否給予行政處罰；二是確定給予行政處罰的具體種類；三是確定給予行政處罰的具體幅度。這三個方面是環(huán)環(huán)相扣、層層遞進的關系，后一方面是前一方面的展開和深化?！兑?guī)范》圍繞這三個方面的情況，對行使檔案行政處罰自由裁量權作了具體規(guī)定。

二、行使檔案行政處罰自由裁量權應考慮的性質、情節(jié)因素

根據《行政處罰法》的有關規(guī)定，圍繞與違法行為人密切相關的性質、情節(jié)因素，《規(guī)范》正文對行使檔案行政處罰自由裁量權作了統(tǒng)一規(guī)定：

首先，列舉了給予較重的檔案行政處罰的七種情形:一是隱匿、銷毀違法證據或者有其他妨礙檔案執(zhí)法行為的；二是不聽勸阻，繼續(xù)實施檔案違法行為的；三是違法情節(jié)惡劣，造成嚴重后果的；四是脅迫、誘騙、教唆他人實施檔案違法行為的；五是共同實施檔案違法行為中起主要作用的；六是屢教不改，多次實施檔案違法行為的；七是在發(fā)生突發(fā)公共事件時實施檔案違法行為的。

其次，列舉了給予較輕的檔案行政處罰的四種情形:一是檔案違法行為人年滿14周歲不滿18周歲的；二是受他人脅迫、誘騙實施檔案違法行為的；三是主動消除或者減輕檔案違法行為危害后果的；四是配合檔案行政管理部門查處檔案違法行為有立功表現(xiàn)的。

再次，列舉了依法不予檔案行政處罰的四種情形:一是檔案違法行為人年齡不滿14周歲的；二是精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有檔案違法行為的；三是檔案違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的；四是檔案違法行為在兩年內未被發(fā)現(xiàn)的。

鑒于人們認知能力的局限性，與違法行為人密切相關的性質、情節(jié)因素在具體案件中千變萬化、層出不窮，《規(guī)范》不可能將其全部羅列齊全。為了防止掛一漏萬，《規(guī)范》正文一方面對給予較重、較輕和不予檔案行政處罰的常見情形予以具體列舉；另一方面又以兜底條款的形式，授權檔案行政管理部門在查處案件時，可以考慮“其他可以給予較重處罰的”、“其他可以給予較輕處罰的”和“其他依法不予檔案行政處罰的”情形，靈活運用檔案行政處罰自由裁量權制裁檔案違法行為。基本原則是檔案行政處罰的輕重程度與違法行為性質、情節(jié)的惡劣程度成正比。

三、行使檔案行政處罰自由裁量權應考慮的社會危害程度因素

根據《北京市實施<檔案法>辦法》的有關規(guī)定，《應用標準》將行使檔案行政處罰自由裁量權應考慮的社會危害程度因素，具體分解為從違法行為在價值和數量兩方面對檔案造成的危害后果進行衡量。

鑒于檔案的價值通常與其保管期限成正比，根據《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》有關“機關文書檔案的保管期限定為永久、定期兩種”的規(guī)定，《應用標準》將檔案的“價值”以“保管期限”為標準具體劃分為永久、定期兩個等級，以檔案保管期限這一直觀標志作為判斷檔案違法行為危害檔案價值的具體衡量尺度。檔案數量是通過紙張、磁帶、磁盤、光盤等多種物質載體而直觀體現(xiàn)出來的。考慮到長久以來紙質檔案在檔案載體中所占據的主導地位，為了簡便起見，《應用標準》以紙質檔案的數量作為執(zhí)法實踐中確定違法行為危害檔案數量的基本衡量尺度，其他載體檔案的數量可換算成紙質檔案的數量而參照執(zhí)行。 檔案管理實踐中通常以“卷”和“件”作為計量紙質檔案數量的基本單位 ，由于“卷”和“件”都是按歸檔文件相互之間的邏輯聯(lián)系組合而成的 ，受檔案整理者主觀認識的影響，“卷”與“卷”之間、“件”與“件”之間所含頁數差異很大。鑒于“頁”是歸檔文件形成時受紙張篇幅支配而自然逐次流水產生的計量單位，其所表示的數量是客觀而沒有爭議的，《應用標準》以紙質檔案的基本計量單位“頁”作為執(zhí)法實踐中確定檔案違法行為危害檔案數量的具體衡量尺度。

行使檔案行政處罰自由裁量權考慮檔案違法行為的社會危害程度因素需要注意以下原則：在檔案違法行為危害檔案數量相同的情況下，檔案行政處罰的輕重程度應以檔案違法行為所危害檔案的價值成正比；在檔案違法行為危害檔案價值相同的情況下，檔案行政處罰的輕重程度應以檔案違法行為所危害檔案的數量成正比；在給予檔案違法行為人相同行政處罰的情況下，檔案違法行為所危害的檔案價值和檔案數量成反比。

四、行使檔案行政處罰自由裁量權的具體范圍

圍繞是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰三個方面，《規(guī)范》對行使檔案行政處罰自由裁量權作了具體規(guī)定：

首先，確定是否給予行政處罰。 根據 《北京市實施<檔案法>辦法》的有關規(guī)定，《規(guī)范》明確指出，對于有損毀、丟失屬于國家所有的檔案的，擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的，涂改、偽造檔案的三種違法行為之一的單位和個人，以及有擅自出賣或者轉讓國家所有的檔案及集體所有、個人所有的以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值或者應當保密的檔案的，倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的兩種違法行為之一的企業(yè)事業(yè)組織或者個人，市和區(qū)、縣檔案局應當實施檔案行政處罰。需要指出的是，檔案違法行為人即使有上述檔案行政管理部門可以實施行政處罰的五種違法行為所規(guī)定的違法事實，如果存在《規(guī)范》所列舉的依法不予檔案行政處罰的具體情形，則檔案行政管理部門仍然不得給予行政處罰。

其次，確定給予行政處罰的具體種類。根據《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》的有關規(guī)定，檔案行政處罰的種類包括警告、罰款和沒收違法所得三種。根據《北京市實施<檔案法>辦法》的有關規(guī)定，警告和罰款的適用范圍涵蓋了檔案行政管理部門可以實施行政處罰的全部五種違法行為。沒收違法所得的適用范圍僅涵蓋了檔案行政管理部門可以實施行政處罰的兩種違法行為，即對于有擅自出賣或者轉讓國家所有的檔案及集體所有、個人所有的以及其他不屬于國家所有的、對國家和社會具有保存價值或者應當保密的檔案，倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的兩種違法行為之一的企業(yè)事業(yè)組織或者個人，檔案行政管理部門可以給予沒收違法所得的行政處罰。

警告屬于申誡罰，其主要功能在于警示教育。罰款屬于財產罰，其主要功能在于懲戒處罰?？紤]到警告和罰款都同樣適用于五種檔案違法行為、罰款必須和警告并處的法律規(guī)定，以及輕微檔案違法行為危害后果不大的實際情況，《規(guī)范》高度重視檔案行政處罰的警示教育功能，倡導對于有輕微違法行為的檔案違法行為人，檔案行政管理部門應給予警告而免予罰款的行政處罰。

《應用標準》按照違法事實因素，分別針對檔案行政管理部門可以給予行政處罰的五種檔案違法行為在價值和數量兩方面對檔案造成的危害后果具體規(guī)定：對于損毀、丟失屬于國家所有的檔案的，危害后果在永久檔案1頁~100頁以下、定期檔案1頁~500頁以下；對于擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的，危害后果在永久檔案1頁~50頁以下、定期檔案1頁~250頁以下；對于涂改、偽造檔案的，危害后果在永久檔案1頁~20頁以下、定期檔案1頁~40頁以下；對于擅自出賣或者轉讓國家所有的檔案及集體所有、個人所有的以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值或者應當保密的檔案，倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的，危害后果在永久檔案1頁~50頁以下、定期檔案1頁~250頁以下的，給予警告而免予罰款。

再次，確定給予行政處罰的具體幅度。在檔案行政管理部門可以適用的警告、罰款和沒收違法所得三種行政處罰種類中，警告屬于申誡罰，不需要考慮處罰幅度。為了剝奪違法行為人實施檔案違法行為所獲取的非法利益，沒收違法所得的處罰幅度顯然應與檔案違法行為人所獲得的違法所得相當。

鑒于《北京市實施<檔案法>辦法》規(guī)定適用罰款可以選擇的行政處罰幅度上下相差十倍、檔案行政處罰自由裁量權過大的實際情況，為了確保檔案行政管理部門對相關因素基本相同的同類檔案違法行為的罰款幅度基本相同，《應用標準》按照違法事實因素，分別針對檔案行政管理部門可以給予行政處罰的五種檔案違法行為，把對單位為1萬元~10萬元、對個人為500元~5000元的法定罰款幅度，在實際應用中具體劃分為三個等級：即對單位的罰款幅度為1萬元~4萬元以下、4萬元~7萬元以下，7萬元~10萬元；對個人的罰款幅度為500元~2000元以下、2000元~3500元以下、3500元~5000元。與檔案違法行為的社會危害程度相對應，每一個等級的罰款幅度分別適用于檔案違法行為危害檔案的價值和數量的一個具體范圍。設定罰款幅度等級的基本原則是，罰款數額與檔案違法行為危害檔案的價值和數量成正比。

在同一等級的罰款幅度內，則綜合考慮性質、情節(jié)、社會危害程度因素來確定罰款的具體數額?；驹瓌t是罰款數額的大小與違法行為性質、情節(jié)的惡劣程度和在價值和數量兩方面對檔案造成的危害程度成正比。給予較重的檔案行政處罰應當在同一等級罰款幅度中限標準以上實施處罰，給予較輕檔案行政處罰不得超過同一等級罰款幅度的中限。

綜上所述，根據《規(guī)范》要求，檔案行政管理部門行使檔案行政處罰自由裁量權，應圍繞是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰三個方面的具體情況，全面考慮、衡量違法事實、性質、情節(jié)及社會危害程度等相關因素。《規(guī)范》為我市檔案行政執(zhí)法人員行使檔案行政處罰自由裁量權，為全市各級檔案部門監(jiān)督檔案行政處罰工作提供了明確的制度保障。最后需要說明的是，受制于我市檔案行政處罰經驗積累的不足，制定《規(guī)范》時難以對檔案行政處罰工作進行全面系統(tǒng)的總結和準確把握。施行《規(guī)范》的實際效果尚待檔案行政處罰實踐的檢驗，其具體規(guī)定肯定有許多需要進一步修改完善的地方。

作者單位：北京市檔案局