模塊+數(shù)字:城市管理新模式

某日上午，南京市建鄴區(qū)水西門模塊的“模塊信息員”金全林照例在自己管轄的范圍內(nèi)巡邏，腳步突然在水西門大橋前止住，一個(gè)占道攤點(diǎn)進(jìn)入了他的視野。老金立即掏出他的“電子拍檔”——“模管通”智能手機(jī)。只見他迅速按動(dòng)快門，再用筆在手機(jī)屏上比劃了幾下……

幾乎同時(shí)，建鄴區(qū)城市模塊化管理指揮中心的信息平臺(tái)收到了老金傳來的“舉報(bào)彩信”:9點(diǎn)54分，在水西門發(fā)現(xiàn)占道攤點(diǎn)。并附有現(xiàn)場(chǎng)照片一張。15分鐘后，水西門模塊的城管執(zhí)法人員抵達(dá)“事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)”。由于老金的“舉報(bào)彩信”圖文并茂，執(zhí)法人員很快鎖定了舉報(bào)對(duì)象。經(jīng)過幾分鐘勸導(dǎo)，攤主收攤離開了現(xiàn)場(chǎng)。

這就是南京市建鄴區(qū)實(shí)行“模塊+數(shù)字”模式下出現(xiàn)的城市管理新景象。

數(shù)字化城市管理系統(tǒng)建設(shè)，是提高城市管理現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)有效途徑，也是“后世博”城市管理的一個(gè)發(fā)展要求。南京，作為建設(shè)部數(shù)字化城市管理建設(shè)第一批試點(diǎn)城市，始于2005年。目前下轄的建鄴等6個(gè)主城區(qū)陸續(xù)實(shí)施和完成了數(shù)字化城市管理的項(xiàng)目建設(shè)。

2009年11月30日，建鄴區(qū)城市模塊化管理平臺(tái)通過國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部專家組的評(píng)審驗(yàn)收，并給予了國(guó)際先進(jìn)、國(guó)內(nèi)一流的高度評(píng)價(jià)。建鄴區(qū)自2006年城市模塊化管理實(shí)施以來，城市管理案件逐年下降，2006年全年處理20萬余件，2007年16萬余件，2008年12萬余件，2009年8萬余件，2010年僅達(dá)5萬余件，同比逐年下降率為20%、25%、33.33%、37.5%。

大勢(shì)所趨 明確需求

南京市建鄴區(qū)是規(guī)劃建設(shè)中的河西新城，為迎接“十運(yùn)會(huì)”、“世界城市論壇”和“青奧會(huì)”，實(shí)現(xiàn)南京市沿江開發(fā)戰(zhàn)略，省、市、區(qū)投入600多億資金，集中用于新城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，超常規(guī)的建設(shè)規(guī)模對(duì)城市管理提出了更高的要求。

但是，老城區(qū)、新建區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部待建區(qū)等各區(qū)域市政建設(shè)基礎(chǔ)的不平衡，加大了城市管理的難度。同時(shí)，人口組成的多樣性也給城市管理帶來了一定的負(fù)面影響。

根據(jù)“建管并重、以管為主”的現(xiàn)代城市管理理念，結(jié)合國(guó)內(nèi)外許多研究工作者得出的綜合管理、綜合執(zhí)法等研究成果，建鄴區(qū)需要建立、健全一套“管辦分離、精細(xì)管理”的管理運(yùn)行機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化長(zhǎng)效管理目標(biāo)。

模式再造 重在應(yīng)用

某日上午，南京市建鄴區(qū)水西門模塊的“模塊信息員”金全林照例在自己管轄的范圍內(nèi)巡邏，腳步突然在水西門大橋前止住，一個(gè)占道攤點(diǎn)進(jìn)入了他的視野。老金立即掏出他的“電子拍檔”——“模管通”智能手機(jī)。只見他迅速按動(dòng)快門，再用筆在手機(jī)屏上比劃了幾下……

幾乎同時(shí)，建鄴區(qū)城市模塊化管理指揮中心的信息平臺(tái)收到了老金傳來的“舉報(bào)彩信”：9點(diǎn)54分，在水西門發(fā)現(xiàn)占道攤點(diǎn)。并附有現(xiàn)場(chǎng)照片一張。15分鐘后，水西門模塊的城管執(zhí)法人員抵達(dá)“事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)”。由于老金的“舉報(bào)彩信”圖文并茂，執(zhí)法人員很快鎖定了舉報(bào)對(duì)象。經(jīng)過幾分鐘勸導(dǎo)，攤主收攤離開了現(xiàn)場(chǎng)。

這就是南京市建鄴區(qū)實(shí)行“模塊+數(shù)字”模式下出現(xiàn)的城市管理新景象。

建鄴區(qū)信息中心邵主任告訴記者，這種城管新模式的核心，一個(gè)是“模塊管理的思維”，一個(gè)是“信息技術(shù)的手段”。“我們希望通過兩者的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)對(duì)全區(qū)的現(xiàn)代化管理，改變?cè)瘸鞘泄芾硎侄屋^為被動(dòng)和粗放的局面。”

流程管理

具體的說，建鄴區(qū)的模塊化管理系統(tǒng)以社區(qū)為核心，用社區(qū)周邊主次干道中心線分界，將整個(gè)建鄴區(qū)劃分為55個(gè)模塊，模塊之間無縫對(duì)接，互不重疊，覆蓋了所有城市管理區(qū)域。每個(gè)模塊內(nèi)設(shè)一名“模塊信息員”，每個(gè)信息員配備一只“模管通”智能手機(jī)。每天，這些信息員在模塊內(nèi)巡邏，一旦發(fā)現(xiàn)涉及城管方面的問題，便用手機(jī)將現(xiàn)場(chǎng)拍攝下來，第一時(shí)間將照片以“彩信”的形式發(fā)送至設(shè)置在區(qū)政府大樓內(nèi)的模塊中心。模塊中心接到后，立刻進(jìn)行核準(zhǔn)、分類、立案，然后通知各街道和區(qū)職能部門限時(shí)處理，并及時(shí)反饋問題的處理結(jié)果。

組織架構(gòu)

為與城市模塊化管理相適應(yīng)，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，建鄴區(qū)建立了“一體、兩翼、若干模塊”的城市模塊化管理機(jī)構(gòu)。“一體”：指建鄴區(qū)城市管理指揮部。由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)任指揮部總指揮，成員由政府辦、城管、公安、工商、住建、房產(chǎn)、衛(wèi)生、環(huán)保、安監(jiān)、文化、街道等部門主要負(fù)責(zé)人組成；指揮部下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)指揮部的日常管理工作。兩翼”：指指揮部下設(shè)的“信息督查中心”和“綜合協(xié)調(diào)中心”。“若干模塊”：以社區(qū)為核心，以周邊主次干道的中心線為邊界，全區(qū)劃分為若干個(gè)管理模塊，在每個(gè)管理模塊中配備1名模塊信息員。

各組成單位承擔(dān)分別職責(zé)如下：

城市模塊化管理指揮部：對(duì)全區(qū)的城市管理工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、指揮、組織、協(xié)調(diào)和重大問題的處置。

信息督查中心：承擔(dān)城市管理的監(jiān)督功能，負(fù)責(zé)城市管理信息收集、整理、發(fā)布，問題處理結(jié)果監(jiān)督和管理狀況評(píng)價(jià)等工作。

綜合協(xié)調(diào)中心：擔(dān)城市管理的指揮功能，負(fù)責(zé)指揮、協(xié)調(diào)相關(guān)街道和職能部門處理城市管理問題、反饋問題處理結(jié)果等工作。

模塊信息員：承擔(dān)城市管理的信息報(bào)送和督查核準(zhǔn)功能，負(fù)責(zé)城市管理信息的采集、發(fā)送，各職能部門處理結(jié)果的督查、核準(zhǔn)工作。

各街道、職能部門：負(fù)責(zé)具體維護(hù)城市管理部件和處理城市管理事件，根據(jù)綜合協(xié)調(diào)中心的指令，處理城市管理問題并反饋問題處理結(jié)果。

系統(tǒng)組成

按照城市模塊化管理模式，重點(diǎn)建立監(jiān)管數(shù)據(jù)無線采集子系統(tǒng)、協(xié)同工作子系統(tǒng)、大屏幕監(jiān)督指揮子系統(tǒng)等3個(gè)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)子系統(tǒng)。

數(shù)據(jù)采集子系統(tǒng)：供模塊信息員使用，主要實(shí)現(xiàn)信息的采集、傳輸、反饋功能。模塊信息員在所負(fù)責(zé)的管理模塊中進(jìn)行定時(shí)巡檢，如果發(fā)現(xiàn)城市管理問題，則使用移動(dòng)通信設(shè)備（如“城管通”手機(jī)）進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)拍攝，并將發(fā)現(xiàn)的問題發(fā)送至信息督查中心。同時(shí)通過此系統(tǒng)接收信息督查中心分配的核實(shí)、核查任務(wù)。

協(xié)同工作子系統(tǒng)：供信息督查中心、指揮協(xié)調(diào)中心、相關(guān)職能部門和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)使用，主要實(shí)現(xiàn)已采集信息的分類、立案、交辦、處理、報(bào)結(jié)、核準(zhǔn)、評(píng)估的整個(gè)處理過程，將任務(wù)派遣、任務(wù)處理、處理反饋、核查結(jié)案等環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)起來，實(shí)現(xiàn)信息督查中心、指揮協(xié)調(diào)中心、相關(guān)職能部門之間信息同步、協(xié)同工作和協(xié)同督辦。

監(jiān)督指揮子系統(tǒng)：供信息督查中心、指揮協(xié)調(diào)中心和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)使用，主要實(shí)現(xiàn)信息的顯示和綜合查詢功能。該系統(tǒng)通過大屏幕整合各類基礎(chǔ)信息和業(yè)務(wù)信息，實(shí)現(xiàn)基于電子地圖的城市管理監(jiān)督指揮功能，對(duì)城市管理問題位置、業(yè)務(wù)辦理過程、監(jiān)督員在崗情況、綜合評(píng)價(jià)等信息進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。

“這就等于說，在全區(qū)設(shè)了55只‘活動(dòng)電子眼’，無時(shí)無刻不在‘掃視’著全區(qū)的大街小巷，任何一個(gè)城管方面的瑕疵，都逃不過它的火眼金睛。”邵主任說。新管理模式借助信息、數(shù)字、GPS衛(wèi)星定位等多項(xiàng)數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)管理對(duì)象空間上、時(shí)間上和責(zé)任上的精確定位，使城市管理實(shí)現(xiàn)了由粗放巡查向精確控制的轉(zhuǎn)變。

而且，該系統(tǒng)的考核、復(fù)核功能又從根本上堵住了管理者和執(zhí)法者自身不作為的漏洞，比如模塊信息員本身的巡查線路，每隔3分鐘便會(huì)將當(dāng)前的軌跡點(diǎn)通過隨身攜帶的GPS衛(wèi)星定位設(shè)備自動(dòng)傳回指揮中心，由中心監(jiān)督員確認(rèn)是否“偷工減料”；執(zhí)法人員處理完城市管理事件后，由模塊信息員拍照傳回指揮中心進(jìn)行復(fù)核，促使執(zhí)法者完成任務(wù)“不打折扣”。

創(chuàng)新運(yùn)營(yíng) 成效顯著

“老虎咬刺猬”、“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”，這是人們以往對(duì)城市管理中，各部門職責(zé)不清、相互推委、效率低下的形象說法。但是，建鄴區(qū)自從實(shí)行城市模塊化管理以來，全區(qū)各部門單位作風(fēng)、行風(fēng)建設(shè)水平得到了明顯提升，群眾滿意率有了很大程度的提高。通過模塊信息員主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，模塊中心動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)問題、各職能部門及時(shí)解決問題、模塊中心全程監(jiān)控問題的閉環(huán)信息處理機(jī)制，主動(dòng)、快速、高效解決與人民群眾工作生活密切相關(guān)的各類城市建設(shè)、管理、治安等問題。

與以往的傳統(tǒng)城市管理相比，依據(jù)現(xiàn)代城市管理理念，建鄴區(qū)城市模塊化管理實(shí)現(xiàn)了以下創(chuàng)新：

（一）提出了“城市模塊化管理”新理念，以社區(qū)為核心，以社區(qū)周邊的主次干道、街巷為邊界，將全區(qū)劃分成若干管理模塊，模塊與模塊之間無縫連接、互不重疊，覆蓋到所有的城市管理要素。一個(gè)模塊作為一個(gè)管理單元，對(duì)模塊內(nèi)所有與城市管理相關(guān)聯(lián)的內(nèi)容“部件”化、“事件”化，并借助信息化手段實(shí)現(xiàn)城市管理事項(xiàng)的信息采集、匯總共享和協(xié)同管理。在管理范圍上，以模塊為管理單元；在管理體制上，實(shí)行監(jiān)管分離、各負(fù)其責(zé)；在管理手段上，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，從而達(dá)到“模塊管理、監(jiān)管分離、精細(xì)快捷、重心下移”的城市管理目標(biāo)。

（二）實(shí)行“區(qū)城市模塊化管理指揮部——街道部門模塊化管理指揮室——社區(qū)模塊管理小組”三級(jí)管理、執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系，形成“條塊結(jié)合、以塊為主、屬地負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)一致”的新型管理模式，將管理重心下移到各個(gè)管理模塊，以行政執(zhí)法隊(duì)員、城管警察、協(xié)管員、保潔員、街道城管干部、社區(qū)民警、保安、社區(qū)工作者組成的模塊化管理小組為核心管理力量，通過模塊信息員主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，模塊指揮部動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)問題、模塊指揮室和模塊小組及時(shí)解決問題、模塊指揮部全程監(jiān)督管理的閉環(huán)信息處理機(jī)制，極大地提高了城市管理的效率和水平。

（三）建立“逐級(jí)負(fù)責(zé)，越級(jí)監(jiān)督”的監(jiān)督考評(píng)體系，由城市模塊化管理指揮部對(duì)各街道、職能部門和模塊實(shí)行不定時(shí)、不定模式的“交叉整治、逐日考評(píng)”。同時(shí)，由指揮部統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)，通過班車式日巡查，每日考核打分，結(jié)合市區(qū)兩級(jí)的周抽查、月考核、年考評(píng)，形成了一套完整的監(jiān)督考評(píng)體系，有效提升城市長(zhǎng)效管理水平。

（四）城市模塊化管理信息系統(tǒng)將GPRS無線通訊技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、二維和三維GIS技術(shù)、地理編碼技術(shù)、GPS全球定位技術(shù)、GOTA集群技術(shù)等現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用于城市管理中，實(shí)現(xiàn)了城市管理全過程信息的實(shí)時(shí)傳遞、處理和展現(xiàn)。特別是，通過GPS技術(shù)和手機(jī)定位技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市管理問題的精確定位和對(duì)模塊信息員的有效監(jiān)督；通過動(dòng)態(tài)GIS專題地圖、三維地圖和影像數(shù)據(jù)的綜合應(yīng)用，直觀地反映各街道、模塊部件和事件問題處理情況，使得管理更加方便、直觀。

（五）城市模塊化管理信息系統(tǒng)將“城市管理”和“應(yīng)急指揮”融為一體。平時(shí)該平臺(tái)是城市綜合管理的工作平臺(tái)，通過平臺(tái)將各職能部門的管理需求整合到一起，實(shí)現(xiàn)了城管、住建、工商、環(huán)保等職能部門的信息整合與資源共享，實(shí)現(xiàn)了公安動(dòng)態(tài)巡防的拓展應(yīng)用，為城市綜合管理（“大城管”）奠定了基礎(chǔ)。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，該平臺(tái)升級(jí)成全區(qū)的應(yīng)急指揮平臺(tái)，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，調(diào)動(dòng)各類資源，有效提升區(qū)域應(yīng)急處理能力。

在數(shù)字化時(shí)代，推廣數(shù)字化城市管理是革新城市管理理念、推動(dòng)政府作風(fēng)轉(zhuǎn)變、提升城市管理水平的有效途徑，也是現(xiàn)代信息技術(shù)在破解城市管理難題、保障城市安全運(yùn)行方面的成功應(yīng)用。南京市建鄴區(qū)的城市模塊化管理正是順應(yīng)了科技的發(fā)展與社會(huì)的變化。它模塊+數(shù)字的城市管理模式，成功地超越了舊體制的局限性，有效整合了社會(huì)管理資源，提高了城市管理效能，建立起了一個(gè)城市長(zhǎng)效管理的新格局。