邊疆民族地區基層政權組織運行環境的特殊性及對策分析

摘要：我國邊疆民族地區基層政權組織在實際運行中因遭遇自然條件、經濟發展、民族構成、社會文化環境等諸多特殊性因素的影響，致使在進行邊疆治理時面臨財政、經濟發展、公共服務、社會管理等諸多困難。本文認為，在充分考慮這些特殊因素的基礎上進行機制創新，落實基層政權組織的治理主體地位，激發組織運行活力，因地制宜地進行發展，很大程度上可以改善邊疆民族地區的治理效果。

關鍵詞：邊疆民族地區；基層政權組織；特殊性；機制創新

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2011)02－0082－05

我國邊疆民族地區具有面積廣闊、民族構成多樣、資源豐富、自然條件惡劣、鄰國眾多、區位重要等特點，在走向現代化的過程中。這些特點很容易導致該區域的發展問題、民族問題、生態問題、社會安全問題等更為突出。同時，該地區的發展和穩定對國家不但具有重要地緣戰略意義，而且也影響到整個國家的發展、穩定和安全問題。上述因素決定了邊疆民族地區治理的難度和壓力都不同于其它地區。在這一情勢下，要尋求邊疆民族地區的良好治理。不僅要依靠中央政府制定相關的宏觀治理方略和政策，更要依賴本地區基層政權組織的規范建設和運行活力。但當前由于邊疆民族地區在基層政權組織建設中對諸多特殊性因素的忽略，使基層政權組織在運行中依然面臨不少問題。導致在邊疆治理中既沒有充分發揮出自身的優勢和活力，也在一定程度上折損了中央的政策績效。因此。充分認識到邊疆民族地區基層政權組織運行環境的具體性和特殊性，并在此基礎上尋求機制創新，是實現邊疆民族地區良好治理的重要途徑。

一、當前我國邊疆民族地區基層政權組織運行環境的特殊性體現

邊疆地區在這里主要指我國內陸邊疆，這些地域同時也是少數民族居住人數相對較多之處，是邊疆地區和民族地區的重疊，所以稱之為邊疆民族地區。這類地區的這種雙重特點在現代化的過程中與其它諸多因素交織在一起。構成了其基層政權組織運行環境的特殊性，主要體現在自然地理條件、經濟發展環境、民族構成狀況、跨境交流活動和社會政治、文化環境等方面。

1.自然地理條件的極端化特征

我國邊疆民族地區自然地理環境復雜多樣，無論從地形、氣候、自然風貌還是從地質結構等方面來看。都呈現出迥然不同的特點，并且與內地平原地區相比，某一方面往往具有極端化的特征。東北邊疆遍布草原、山地和原始森林。但氣候寒冷，屬高寒地帶；西北邊疆則多山脈、荒漠、戈壁，氣候干旱；西南邊疆大部分處于高原地帶，大山、峽谷和叢林密布。在農業文明時代，邊疆地區的這種自然環境條件決定了生活在這里的居民在交通、生產、生活等方面受自然因素的影響很大。因此在不同的地域人們依據自然條件的特點形成了不同的生產和生活方式。東北邊疆雖氣候寒冷，但降水充沛、土地肥沃，農業、畜牧業成為人們生活的主要依靠；西北邊疆雖氣候干旱，但充沛的山頂積雪為灌溉農業、游牧提供了條件；西南邊疆雖雨水充沛、光照充足，但由于高山林立，農牧業都受到很大限制。隨著我國現代化的不斷發展，邊疆地區受到工業文明力量越來越多的援助，在交通運輸、生產、生活方式上擺脫自然環境制約的能力也越來越強。但這只是相對過去而言，與內地中東部地區相比，邊疆地區的自然環境在人們的生產、生活各個方面所扮演的作用依然十分關鍵。因此。在用現代的制度、觀念和技術對這一地區進行現代化的治理時，必須充分考慮到由自然環境因素而導致的各種特殊性。

2.經濟發展環境中的市場化劣勢

現代社會的生產、生活和社會治理方式從根本上來說是依靠現代的市場經濟體系支撐起來的，而市場經濟中各種工業的發展又成為支柱，從這方面來看，我國邊疆地區整體上的經濟發展環境并不理想。主要是工業發展的基礎和潛力都不具有優勢。改革開放前，在由國家計劃安排的工業發展布局中，邊疆地區由于自然環境條件和戰略位置的緣故被排除在外。在改革開放的過程中。邊疆地區因沒有交通、人才、技術等優勢，按照市場化的規律發展起來的工業也很少在這里落腳。所以，邊疆地區的經濟發展水平和工業化程度與沿海和其它內陸地區相比，差距很大。在另一方面，邊疆民族地區內部的發展也呈現出很大的差距。由于邊疆地區內部環境條件和人口分布差別很大，在近年來的邊疆開發中，自然資源豐富、地理人口條件相對適宜的地方經濟發展較明顯，其它地區依然變化不大。現代市場經濟的發展方式及其規律體現在區域發展層面來說，就是不同區域在自然資源、人力資源、基礎設施、社會環境等各個方面的競爭。我國邊疆民族地區雖然部分地域有某個方面的優勢。借此可以推動區域經濟的發展，但力度往往十分有限，原因就在于其優勢單一，比如單一的具有礦產、旅游、農牧特產等資源，缺乏相應的深加工條件、能力及其人力資源，也就形成了不現代化的產業規模。或者有的即使建成了現代化的企業，由于自然條件的限制。很難圍繞這些企業建立起現代化的城鎮，所以經濟上輻射本區域居民的能力大打折扣。更困難的是還有不少的地方根本無法參與市場化的競爭，憑借市場化的改革和運作絲毫改變不了落后的狀況。正是由于上述情況的客觀存在，使邊疆民族地區一些地方的基層政權組織在朝向適應市場化的改革中。非但沒有享受到改革帶來的地方經濟繁榮，反而面臨了更多的社會治理問題和制度困境。

3.民族構成的復雜性

我國絕大部分的少數民族人口分布在邊疆地區，東北主要有朝鮮、達斡爾、鄂倫春、鄂溫克、赫哲、滿、蒙古等少數民族：西北主要有維吾爾、哈薩克、回、蒙古、柯爾克孜、錫伯、塔吉克、烏孜別克、慢、達斡爾、塔塔爾、俄羅斯等族，西南則有藏、彝、壯、傣、苗、僳僳、哈尼、拉枯、佤、納西、瑤、景頗、布朗、普米、怒、阿昌、獨龍、基諾等三十多個少數民族居住。由于自然地理條件和歷史因素的影響，與非邊疆地區的民族地方相比，邊疆地區的廣大少數民族構成和關系具有非常復雜的特點：主要體現為：第一，“大雜居、小聚居”的居住特點。雖然廣大邊疆地區民族眾多，但民族之間的雜居狀態只是在整體上呈現出來，分散到具體的居住點和村落來看，不同民族的居住又相對集中。這種特點再加上語言、文化和生活習慣上的因素導致少數民族之間在日常生產和生活中的交往十分有限。特別是在西南邊疆地區。崎嶇復雜的地形把該地區分隔成了眾多相互隔絕、互不連通、封閉性極強的地域單元，導致區內民族分化易、融合同化難。第二，跨境民族較多，增加了同源民族國家間交往的復雜性。我國跨境民族主要有傣、景頗、德昂、傈僳、怒、獨龍、拉祜、布朗、哈尼、苗、瑤、彝、壯、布依、哈薩克、朝鮮、蒙古、藏、俄羅斯、柯爾克孜、塔吉克、塔塔爾、烏孜別克、維吾爾、回等少數民族，這些民族中長期依邊境而居的居民往往與鄰國同民族具有密切的聯系。第三，少數民族人口在邊疆地區的分布極不均衡。由于受到自然條件的限制，邊疆民族地區的人口分布極不均衡，人口大多依河流、山坡、草地、綠洲而進行集中，其它地方則人口稀少，并且西北高寒地帶的牧民更是隨氣候而遷徙。

4.跨境交流和人員流動的頻繁

邊疆民族地區的居民由于地緣、族緣和血緣等聯系，與境外居民的往來十分密切和頻繁，例如以西南云南邊境地區為例，從2009年1月至10月出境人員就達1458.1萬人次。近年來隨著周邊國家政治經濟環境的變化，跨境交往活動呈現日益頻繁和復雜的趨勢。首先，傳統的交流方式依然延續。雖然國境邊防線出于國家安全的考慮需要對人員跨國流動嚴格控制，但由于本地居民長久以來就形成了探親訪友、通婚互市、宗教節日聚會等交往習慣，所以對本地居民的這種傳統聯系在實際上很難控制，并且過于嚴格的控制也不利于本地居民的生產、生活和社會安定。其次，近年來隨著邊疆地區的經濟開發，條件便利的邊境城鎮也有意識地推動跨國貿易的發展，導致邊境地區以獲取各種經濟利益為目的的交流活動迅速增加。最后，由于周邊鄰國的社會政治經濟環境的波動而導致的移民流動增加，比如中朝邊境因饑荒、中緬邊境因戰亂而導致的外民涌入現象；西北地區因中亞部分國家民族主義的泛濫而導致的國內同源民族的移出現象等。上述頻繁的跨境交流活動中，非法現象與合法現象并存。積極影響和消極后果都十分明顯。是邊疆地區基層政權組織進行本地治理時不容忽視的重要因素。

5.社會文化政治環境中的難題

上述因素大部分可以歸結為是由各種地理、歷史和經濟發展等原因所帶來的。屬于邊疆民族地區基層政權組織運行環境中客觀層面的特殊因素。除此之外，還存在主觀心理層面上的特殊因素，這些因素常不易觀察和直接顯現，但對居民的日常行為和各種價值取向、判斷影響巨大，往往給基層政權組織的治理帶來很大的阻力和困難，其在當前主要體現為：第一，各少數民族傳統的思想觀念和價值取向依然根深蒂固。比如大部分少數民族在生產、生活和交往中還習慣依靠傳統的思想觀念來進行支配和協調行為方式，根據自身民族的傳統習慣和信仰的不同，以血統為原則的等級制度、公共活動中的習慣法或習俗、宗教活動等都分別扮演著重要的角色。第二，對現代生活方式和觀念進行“有選擇地取舍”導致的惰性心理增加。近年來隨著邊疆民族地區扶貧工作的深入和社會公共服務產品供給的加強，物質產品的提供讓本地居民生活上獲得了不少便利，但由于少數民族因自然環境條件的緣故長期以來堅守自然狀態的生活方式。很多人形成了安于現狀、聽天由命、易于滿足的社會心理，對于社會競爭、財富積累和擴大生產的意識十分淡薄，所以這種物質便利并沒有激發他們快速向現代價值觀念和生活方式轉變。第三，民族狹隘主義心理的客觀存在助長部分邊疆地區“三股勢力”活動猖獗。雖然新中國成立以來，我國在發展社會主義新型民族關系方面取得了重大成績，總體上基本形成了各民族間的平等和團結局面。但不容回避的是，在局部地區，特別是西北邊疆地區，由于貧困、閉塞及各種具體的事件因素和內外反動勢力的影響和滲透，民族狹隘主義心理在不少人們身上還是客觀存在的，這為民族分裂勢力、宗教極端勢力和國際恐怖勢力在邊疆民族地區的滋生和發展提供了社會心理土壤，從而給邊疆民族地區的政治和社會安定帶來很大難題。

二、邊疆民族地區的特殊性因素在基層政權組織運行中導致的困難

改革開放以來，在國家宏觀治理下，邊疆民族地區基層政權組織逐步朝適應市場經濟和實現職能轉變方向改革，并取得了重要的制度化成果，在推動地方發展和提供公共服務方面也有了很大的改善。但由于邊疆民族地區存在的諸多特殊性因素，使基層政權組織在運行中依然面臨很多困難。

1.行政成本增加，收支反差巨大，普遍的財政困境導致地方治理能力低下

自2000年以來，伴隨著稅費改革在全國廣大農村地區的陸續展開，邊疆民族地區基層政權組織也逐漸實施了機構撤并、人員精簡和職能轉變等改革舉措，在減輕民眾負擔、節省行政開支等方面得到了很大的改善。但隨著政府職能轉變的深入和公共服務職能的加強，基層政權組織行政成本又開始大幅度的上升，與自身財政收入和可支配資金反差巨大，造成普遍的財政困境。導致這種局面的主要原因有：第一，邊疆民族地區基層政權組織的財政收入來源本來就少。稅費改革后等于失掉了增加自身收入的主要來源，同時地方經濟發展的乏力也不能提供替代來源；第二，雖然增加了來自中央及其它渠道的撥款，但由于特殊的自然地理條件帶來交通、通訊、技術利用等困難，隨著其服務職能的加強，行政成本會成倍增加：第三，還有一部分撥款是直接以項目的形式投入，基層政權組織不但不能支配這些資金，還要在配合這些項目建設時搭上一些組織運行成本。在這種巨大的收支反差面前，使基層政權組織常年負債運行，積累幾年下來常常是陷入惡性循環，撥付的資金抵不上不斷滾大的債務和運行成本，結果導致很多公共職能無法切實執行，常常敷衍了事。并在一些難以繞開的事務、項目或上級政策的執行中伺機尋租。這種財政困境在很大程度上影響了基層政權組織的運行活力和在民眾中的形象與權威。也在一定程度上折損了中央的民族政策績效。

2.經濟工作中的顧此失彼

為了擺脫財政上的困境和改善地方民眾的收入狀況，邊疆民族地區的基層政府也在推動經濟發展上下了不少功夫。普遍采用市場化的方式來進行資源開發和招商引資，但由于其特殊的自然環境條件和民族、文化及薄弱的區域經濟大環境等因素，結果往往是顧此失彼，在獲得有限經濟好處的同時帶來更多的問題。其主要表現為：第一，有些地方資源開發或農牧業的過度發展帶來的生態環境的惡化。西北邊疆地區生態環境原本比較脆弱，植被、水資源潛力有限，在原來的自然生產、生活狀態下勉強可以為繼，一旦把其作為經濟發展的主要動力時，這種平衡很容易就被打破。第二，片面以發展求治理的路線帶來更大的治理難題。由于區域綜合競爭乏力，投資成本較大。基層政府為了引來不易的投資，往往放下身段、降低要求，以未來的生態環境成本為代價來扶植本地的礦藏資源開發和加工業的發展，而不注重區域發展的長效性和綜合規劃的推動，其結果是利用寶貴的資源為本地居民生活條件進行整體改善的持續能力很低，也就得不到本地居民的理解和支持，很容易遭致不滿和抵抗。第三。忽略民族文化差異的市場化開發導致的貧富差距助長了邊疆地區世居少數民族的矛盾。我國邊疆地區的旅游資源極為豐富，旅游開發帶來的生態問題相對較少，但由于不同少數民族的文化心理和宗教信仰差異，有些民族對市場化適應很快，有些民族則存在淡薄和排斥現象，結果是有些民族在開發過程中獲利很大，在收入上與其它一些民族迅速拉開了差距，打破了世代以來的平衡狀態，民族之間的平等和團結也就不可避免地受到影響。總的來說。采用普遍的市場化方式來推動邊疆民族地區開發和發展同樣會帶來不少新的問題，要避免這一點就需要針對不同的情況采取更適宜的多種變通方式。

3.公共產品供給上的困難

除了財政上的普遍困境導致的基層政府在提供公共產品能力方面受到的局限外，邊疆民族地區的各種特殊因素也增加了供給難度。第一，人口比較分散，公共產品服務的人均成本很大。公共產品的公共性體現就是需求的公共性和產品的共享性，很多公共產品比如教育、醫療、道路、水電等基本投入都比較大。需要有一定的人口規模和集中程度才有投入價值。但邊疆民族地區人口密度普遍較低，很多鄉鎮轄區面積廣大，人口卻很稀少，并且也不集中，這些都是影響公共產品提供的客觀困難。第二，邊疆民族地區居民宗教、習慣、生產生活方式的多樣性使有限的公共服務能力左右為難。目前，大部分基層政府組織可以提供最基本的公共產品服務，比如教育、醫療、社會保障等內容，但這對于滿足居民的正常公共需求仍遠遠不夠。而更進一步的公共產品提供在內容選擇上就出現了難題，因為即使在同一個鄉鎮不同民族和人群的公共需求差異很大，而目前有限的公共服務能力不可能分別滿足。這些問題處理不當同樣會帶來消極的后果。

4.維護邊疆政治安全和社會穩定的任務艱巨，雙重壓力下導致主動創新能力和運行活力的停滯

邊疆民族地區跨境交流和人員流動的頻繁導致各種社會問題不斷增多并日益復雜，給邊疆地區的政治安全和社會穩定帶來很大的威脅，具體表現為：第一，非法跨國通婚人數不斷增加，這種現象在西南邊疆地區比較明顯，據有關資料統計，目前僅在云南保山市的跨國通婚人員就達2702人，其中辦理合法證件的僅有653人。僅占總數的24％。非法通婚現象的增多對于居民管理、計生工作和社會公共服務都帶來了很大困難。第二，非法走私、毒品販賣和跨國賣淫現象增多，從而導致吸毒、艾滋病等在當地居民中的滋生與蔓延，嚴重影響到社會的健康發展。第三。市場化競爭所不可避免地帶來的居民、地區之間的收入差距很容易被轉化為不同民族和族群之間的矛盾，被一些偶發性事件激發后極易導致族群之間的沖突。第四。國外同源民族活動的影響導致的部分少數民族居民的生活難以安定，比如在中緬邊境地區曾因緬甸的民族地方勢力制定的“南遷計劃”而讓不少民眾心動，據不完全統計，僅云南瀾滄、西盟、盂連三縣的佤族、拉祜族、哈尼族居民非法南遷的就有799戶。達2832人。但在2009年因緬甸內部武裝沖突加劇，又有近3萬人涌入國境避難。在西北邊疆地區。也有部分哈薩克人先后遷入哈境內定居。這無疑在很多方面都增加了基層政權組織的治理難度。第五，“三股勢力”在部分地區長期潛伏并伺機搞破壞活動，嚴重影響了邊疆的安全和穩定，比如2008年西藏“三—一四”事件和2009年新疆“七·五”事件都是這些力量組織策劃的結果。

由于邊疆的安全和穩定事關整個國家的發展大局，邊疆地區基層政權組織在保證這一目標時來自上面的壓力巨大，因害怕出差錯而縮手縮腳。結果在貫徹中央和自治區政府的各項政策精神時發揮不出自身的創造性和組織活力，很容易不顧具體的特殊因素而生搬硬套，從而使政策績效難以充分發揮。在另一方面，當基層政權組織面對一些正常的社會管理矛盾時，由于各種問題容易相互牽連，處理過程中稍有不慎可能導致連鎖效應，從而危及到社會政治安定局面，出于這種擔心，基層政府工作人員傾向于選擇安于現狀、大事化小、縱容姑息某些不良現象。這種雙重壓力下導致的基層政權組織工作人員“兩怕”心理的蔓延，在很大程度上抑制了工作人員的主動性、創造力，各個部門、組織的運行活力也就無法激發出來。

三、邊疆民族地區基層政權組織如何因地制宜地進行機制創新

1.重構邊疆民族地區的治理模式，明確基層政權組織的治理主體地位

由于我國陸地邊疆地區又都屬民族地區，長期以來都把對邊疆地區的治理納入民族問題下來進行。形成了以族際主義為主導的治理模式，這種治理模式對于處理邊疆地區的民族糾紛，解決歷史遺留下來的民族問題，推動平等、團結、互助的社會主義民族關系的形成，發揮了巨大的作用。但隨著我國現代化的推進，邊疆地區的現代化轉型已經不可避免，由此而帶來的發展問題、穩定問題、生態建設和環保問題等已經不是單一的民族問題，而是整個區域的發展和現代治理問題。要解決這些問題單純地--依靠以往族際主義的治理模式就會受到很大的局限，因為很多問題是區域性的，而不是民族性的，需要跨越族際來進行全面治理。因此，探索適宜邊疆地區特殊性的區域主義治理模式是值得嘗試的一個方向。

區域主義治理模式在分析邊疆問題時側重于區域特征，可以從解決好整個區域矛盾的立場上來考慮問題、制定民族政策或邊疆政策，但區域主義治理方式有時也會因過于著眼于本區域而缺乏整個國家民族大局意識，這就需要融合族際主義治理模式中的一些因素。要實現這種融合，需要明確一個由中央、地方(包括省，自治區、市，州、縣三級政府)和基層政府組織組成的多重治理主體結構。在這一結構中，不同主體圍繞邊疆治理分工合作，發揮各自的特點和優勢，合力克服邊疆民族地區在進行現代治理時所面臨的各種復雜因素。其中中央政府在邊疆民族地區治理中發揮主導和推動作用。主要包括提供宏觀政策、指導整體規劃、幫助進行資源調配、財政投入、同周邊國家和地區的協調等；各級邊疆地方政府要在運用國家宏觀治理政策、提供客觀政策建議、調配區內資源、基層治理績效考核等方面發揮好樞紐作用；基層政權組織作為邊境治理的直接參與者和行動主體，角色十分關鍵，因為邊疆地區不同區域之間差異很大。中央和地方政府只能提供相對普遍性的治理方案，具體的治理策略和實際問題必須充分發揮基層組織的創造性和活力，才能最終把各種政策投入轉化為治理效果。為此。明確基層政權組織的治理主體地位，并在實際治理中落實其適當的自主權范圍是十分必要的。

2.建立科學的邊疆民族地區治理績效評估指標體系，激發基層政權組織的運行活力

當前我國邊疆民族地區基層政權組織的人事安排方式、績效考核采用的是上級考核和量化指標方式。其方便操作，易于上級政府對基層的領導和管理，但這里面也存在不少弊端。其中最明顯的就是短時期的量化指標在很多時候不能科學地反應本地區的社會治理狀況，并且一些不合理的量化標準很容易抑制基層工作人員的主動性和創造力的發揮。比如按照憲法規定，民族區域自治地方的基層政權組織也是有很大自主權限的，但由于現行績效評估方式，很多基層部門和人員為避免犯錯就少主動做事、被動執行公務、不愿冒險進行主動創新實踐，結果在很大程度上阻止了基層政權組織的運行活力和工作人員的積極性。

所以，在區域主義的治理模式下，僅明確基層政權組織的治理主體地位顯然不夠，必須要把其自主權力真正開發出來，為此，建立科學的邊疆治理績效評估機制就非常必要。新的評估機制應以區域治理的綜合績效為目標，摒棄分類簡單量化的做法，對于各部門領導干部和工作人員的考核不能依據一時一事的效果進行，應該看整體治理的效應和長期影響。當然這樣的評估操作非常復雜，很大程度上需要民眾的參與，但也只有這樣才能有效糾正上述考核弊端，迫使基層政權組織在區域治理中敢于立足未來，進行創新，做到因地制宜地選擇合適的區域發展和治理途徑。

3.探索適宜的特色經濟發展道路

與東南沿海和廣大內地相比，絕大部分邊疆民族地區在現代市場經濟體系中整體競爭能力都不占優勢，但占有局部優勢，比如各種礦藏、天然能源、天然景觀、地方特產、邊境交流等。根據邊疆民族地區的這種特點，非常不適宜在經濟發展中在各個地域和各個層次上盲目推行市場化，需要結合具體情況進行適當選擇和創新，探索適宜地方特點的特色經濟發展道路。根據不同情況。大致可以采取以下幾種不同的經濟發展取向和目標：第一，在礦產資源豐富而生態環境又較好的地方，可以采用市場化的機制進行開發，但要進行嚴格的監管，確保資源開發對區域發展的綜合輻射效應。第二，在適宜進行旅游開發的地方，如果無力開發應合理引入外來資金，但要從利于區域長期治理著眼，確保本地居民的長期權益，避免簡單化的轉讓或承包處理。第三。在生態環境相對脆弱但礦藏資源又具有較大開發價值的地方，應盡量避免采用私人化、市場化導致的“殺雞取卵”式的開發，可借用國家援助力量走集體開發的道路，但要建立良好的機制。保證開發的力度與環境保護能力相協調，與本地區的綜合發展方向相一致。第四，自然資源匱乏、交通條件或農業生產又極為不便的地方可以嘗試采用集體經濟組織方式發展特色經濟，如特產、民族服飾及工藝品加工等。第五，在生態環境十分脆弱的地方，比如新疆、內蒙部分地區，應當嚴格限制農牧業的發展規模、礦產資源的開發力度，把生態環境的維護和改善作為首要目標，經濟能力的不足應通過國家力量來進行補償。

4.實行靈活的公共產品供給策略

當前邊疆民族地區基層政府在提供公共產品和進行公共服務上面臨的困難主要源于財政薄弱、自然地理條件惡劣、特定區域內公共需求內容的復雜多樣。對于財政上的問題，很多地方單憑基層政府是無法得到根本改善的，需要借助于中央和地方各級政府的協調努力。由于受制于國家和地方的發展狀況，這注定是一個漸進改善的過程。但面對后兩個因素帶來的困難，基層政府組織可以通過采取靈活的公共產品供給策略來逐步克服。第一，對于人口相對集中、自然條件相對適宜的地方，借助國家各級政府的撥款、工程項目扶植、社會援建等途徑。為當地居民提供最基本的和最迫切的公共產品，比如道路、水電、教育、醫療設施等。第二，對于過于分散、居住的自然環境條件又十分惡劣的居民。可以通過移居方式來解決公共產品提供的成本困難。第三，對于流動性很強的牧民，可以通過建立長期定居點方式來改善公共產品的供給難度，同時，根據其游牧特點也可以借助現代技術手段對某些公共需求建立流動的供給點。第四，對于因民族構成、生產、生活習慣等原因導致的公共需求的多樣化，基層政府需要充分借助和調動民間組織的積極性來配合完成公共產品和服務的提供，比如可以以活動項目資助的形式來滿足部分族群的節日慶祝、宗教活動等公共需求，這樣就能利用有限的資源能力滿足不同族群之間需求的差異。

5.針對不同性質的社會問題形成多元化的處理機制

邊疆民族地區的各種特殊性因素。決定了其社會問題多而復雜，處理起來十分麻煩，但基層政權組織不能因為身負維護邊疆安全和社會穩定的重任。而在麻煩面前一味采取保守態度，因為很多一時的社會問題如果不能及時有效的解決或控制往往會發展成頑疾，醞釀更大的隱患，最終影響到邊疆地區的安全和社會穩定。很多問題既要及時處理，又要避免誘發群體反應從而危及宏觀穩定大局，這就要求基層政府要善于認清和區分不同社會問題的性質及其利害關系，明確自身在其中的責任，摸索多元化的問題處理機制。其一，在對待跨國販毒、走私、賣淫等違法犯罪問題上。不能單純依靠邊防站、公安邊防隊伍、海關等部門，基層政權組織要發揮積極的治理作用，通過改善邊境地區的社會治理環境來消除助長上述違法犯罪活動的地方人為因素。其二，在民族非法跨境流動及其導致的后續問題上應區別對待、彈性處理，比如非法跨境通婚問題因關系到不少群眾的家庭幸福，忽視具體情況差異的簡單化處理很容易引發部分群眾對基層政府的不滿。其三，應對民族之間、居民之間導致的各種社會糾紛時，應充分發揮民眾在問題解決過程中的作用。其四，對于群體性突發事件要注意識別分類，采取不同的處理方式，做好應急處理和后續處理的平衡。其五，對于各種極端勢力所進行的各種滲透和挑釁活動應建立多部門聯動應對機制，避免因權責不明、認識不一等問題而貽誤時機或盲目采取措施。

責任編輯 劉婷