公開選拔黨政領導干部制度研究綜述

摘要：隨著公選制度逐漸成為我國黨政機關選拔、任用領導干部的基礎制度之一，學界對其的關注與研究也逐漸增多。但從總體上看，狹義的研究可分為六大類，即變遷研究、本體研究、比較研究、應試研究、技術研究和問題研究等；廣義的研究還處于起步階段，尚未真正引起學界的關注。為適應我國經濟、政治、社會、文化等方面發展的需要，隨著干部人事制度改革的不斷深化，以及政府職能轉型的現實訴求，公選制度的發展取得了空前的成果。本文旨在對近年來學界所作的主要相關研究成果進行綜述，探明公選制度的研究現狀與不足，以期將公選制度研究引向深入。

關鍵詞：公選制度；廣義；狹義；綜述

中圖分類號：D2623 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2011)02－0075－04

公開選拔黨政領導干部制度(簡稱“公選制度”)作為我國干部人事制度的重要組成部分，自20世紀80年代創立以來，總體上歷經了“試驗探索”、“發展改進”、“試點推廣”與“正式推行”四個階段，目前，業已成為我國黨政領導干部選拔任用的基礎制度之一。近年來，為適應我國經濟、政治、社會、文化等方面發展的需要，隨著政治體制，特別是干部人事制度改革的不斷深化，以及政府職能轉型的現實訴求，公選制度的發展取得了空前的成果，人們對它的研究也逐漸成為熱點。本文旨在對近年來學界所作的主要相關研究成果進行綜述，探明公選制度的研究現狀與不足，以期將公選制度研究引向深入。

一、狹義的公選制度研究

所謂狹義的公選制度是指“黨委(黨組)及其組織(人事)部門面向社會采取公開報名，考試與考察相結合的辦法，選拔黨政領導干部”的一種干部人事制度。其主要特點是以“考試(筆、面試)”作為制度設計的主要環節。長期以來，受國家政策導向的影響，大多學者都將“公開選拔黨政領導干部制度”等同于“公開選拔黨政領導干部考試制度”加以研究。綜觀眾多研究成果，大體可劃分為以下幾個方面。

1.變遷研究

制度變遷是指制度的產生、發展及完善等一系列演進過程，并通常表現為誘致性變遷階段和強制性變遷階段。以公選制度的演進變遷歷程來看，較具代表性的有王旸的“三分法”和吳瀚飛的“四分法”兩種。“三分法”以全國性公開選拔領導干部工作的進展為標準，認為公選工作大體經歷了探索階段(1984－1992年)、推廣階段(1992－1998)和深化階段(1999至今)；“四分法”則以公選制度形式的創建過程為標準，認為公選制度劃分為試驗探索階段(1985－1987年)、發展改進階段(1988－1992年)、經驗推廣階段(1992－1998年)和制度推行階段(1999年至今)。顯然公選工作的開展與公選制度形式的創建過程具有內在的必然聯系，所以兩種劃分方法起止時間幾乎一致。由于公選考試制度是公選制度的標志和關鍵，而且公選制度的階段劃分基本上是以公選考試制度的標志性事件為依據的，”因此，認為公選考試制度孕育、產生于20世紀80年代初期，正式推行于90年代末期，先后歷經了“試驗探索”、“發展改進”、“經驗推廣”和“正式推行”四個階段的四分法較為合理。汪繼紅在其博士學位論文《中國公開選拔領導干部考試制度研究》一文中繼承并采用了“四分法”。

2.本體研究

所謂公選制度的本體研究就是以探尋公選制度的概念、內涵、原理、產生原因、內外在關系及制度結構、功能、運行規律等制度基礎理論研究。

吳瀚飛較系統地分析了我國干部選拔任用制度的哲學基礎及其在中國特色社會主義政治中的地位和作用，構建了公選領導干部制度的結構體系、結構功能、技術支持條件、運行原理、運行機制和創新途徑，并探討了推行公選領導干部制度的制約因素，同時也提出了相應的對策建議。蘭喜陽則“以馬克思的歷史唯物主義和唯物辯證法及‘三個代表’重要思想為指導，以黨政領導干部選用制度的理論、歷史、現實、技術和趨勢為基本內容，以我國黨政領導干部選用工作實踐與整個人類社會官員選用歷史形態、現實形態和技術形態演進為依據，圍繞‘如何建立完善的黨政領導干部選用制度’這個主題，展開對我國黨政領導干部選用制度的研究，認為黨政領導干部選拔任用制度改革已經成為我國干部制度改革的重點。是政治體制改革的核心內容之一，也是我國整個社會改革攻堅階段的關鍵環節。”

汪繼紅從國家治理和制度安排的視角，對公選考試制度的本體及其實踐性、合法性和科學性三個維度進行了深入的研究。即沿著“何謂公選考試制度——公選考試制度現實樣式如何——人們何以會遵從公選考試制度——怎樣有效運用公選考試制度”這一邏輯鏈條進行演繹和論證。特別是對公選考試制度的基本理論，諸如公選考試制度的概念內涵、結構體系以及本質屬性等基礎性問題的研究具有獨到的見解。艾理生認為公開選拔領導干部筆試科學性是與筆試相關各方面科學性的綜合反映，要增強其科學性必須遵循一定依據。其中，《黨政領導干部公開選拔和競爭上崗考試大綱》是增強公開選拔領導干部筆試科學性的基本依據：試卷和試題的信度、效度、難度和區分度是增強筆試科學性的內在依據；領導崗位的職位分析是增強筆試科學性的主要依據：公開選拔領導干部制度的科學性是增強筆試科學性的制度依據：加強黨的執政能力建設的要求是增強筆試科學性的現實依據；考生的心理特征是增強筆試科學性的重要依據。

但是，總體來看，目前關于公選制度的本體研究還存在研究成果較少以及研究不夠系統深入的問題，即缺乏專著或專論，研究范圍尚停留在表面、宏觀抽象的層面，缺少具體微觀研究。

3.技術研究

領導干部的選拔是一項實踐性很強的社會活動。在國家大政方針政策的指導下。必須依靠一定的人才測評技術才能實現理想的效果。國內目前關于公選領導干部制度的技術研究文獻資料較多，但集中體現在筆面試的試題命制技術、防作弊技術、考務管理技術等幾個方面。

王文成認為，筆試功能的有效發揮，不僅取決于其設計的科學性和實施的規范性。還在很大程度上取決于對評分誤差的有效控制。導致筆試主觀性試題評分誤差的主要因素有筆試主觀性試題自身因素、評分人員因素和條件因素。控制筆試主觀性試題評分誤差必須嚴格遵循控制原理、差異原理和責任原理。而優化筆試主觀性試題評分誤差控制的途徑與方法是健全評分制度、優化三支隊伍。完善評分規則、創新運行機制，革新控制技術、實現三段控制，整合相關資源、綜合治理評分環境。該研究成果對完善公選制度中的考試實施環節具有一定的啟發和借鑒意義。吳滌宇從公選和公選心理測評的起源人手，提出了公選心理測評所應有的理論依據，分析了公選心理測評的現狀。提出公選心理測評存在著認識不到位、設計欠科學、測評隊伍整體素質不高、技術支持較少等具體問題。還認為大眾對心理學的隔膜、心理測評管理的缺位、合格測評人員的缺乏是制約公選心理測評發展應用的根本原因。并針對這些問題和原因提出優化公選心理測評必須程序規范化、量表中國化、手段現代化、測評資格化等對策和建議。韓強認為構建黨政領導干部考核評價指標體系應以制度化、規范化、程序化為方向，以德、能、勤、績、廉和群眾公認為基本內涵的指標評價體系。

劉遠我考察了面試前有關被試的測驗信息對考官面試評價的影響。認為這種影響是客觀存在的，“特別是消極的測驗信息對面試評價的影響更大。同時測驗信息對面試新手評價的影響比對有經驗的人事工作者來說更大。而不同種類的測驗信息對面試評價的影響不同，能力測驗的信息對面試評價的影響比個性測驗大，同時能力測驗信息并不是只對與其相關的能力維度的面試評價有影響，而是對各個維度的面試評價產生廣泛的影響。”吳安定認為。筆試命題的科學性是關系公開選拔質量的關鍵所在，目前公選筆試命題的內容普遍存在知識膚淺、內容繁雜、職位針對性不強和層次不分明等問題，并提出在筆試題型上也應減少填空、選擇、判斷乃至簡述題的數量，而增加理論分析和綜述題的分量，同時，不同層次的領導崗位、正職與副職崗位，對知識面、理論水平和思維深度的要求也都應有所差別，考試試題必須針對不同層次崩位的要求來設定其標準，難度和深度要把握適度。汪繼紅認為，完整科學的公共科目考試結構體系應由“二層六類”目標結構、“三層兩類”內容結構、“兩類四種”題型結構、“兩段”參考時限結構、能力要素分數結構及三級難度結構有機組合而成。

4.問題研究

凡事有利必有弊，公選制度作為20世紀80年代才開創的一種新的人才選拔任用制度，它對激活和豐富我國干部人事制度具有強大的推動力，然而，目前它還不夠完善，還存在眾多亟待解決的問題。

張美琴認為，當前領導干部選拔任用過程中，其民主推薦環節存在民主推薦機會不均等、民主推薦份量不均衡和民主推薦結果難以被尊重的問題；其考察評價環節存在考察主體的確定不規范、干部考察的深度和廣度不夠、評價標準定性多而定量少的問題；其討論決定環節存在民主不足，集中有余，上級領導、上級領導機關的推薦意見及主要領導的意圖左右選拔任用結果的問題；其監督處置環節存在不敢監督、不會監督、無法介入監督以及選用標準不夠明確、監督內容難以把握和責任主體不明確等問題。啕馮志峰認為，現行公選考試在實際運行過程中存在筆試面試設計不科學、考試的鑒別功能有待強化、試題質量不高及評分誤差較大的問題。陳風鳴和羊淑蓉指出。公選領導職位中存在法律沖突的問題。認為在公開選拔領導干部的職位定位上，凡是法律、法規規定適用選舉制的領導職位。應該以“候選人資格”確定，以便與法律、法規保持協調一致。同時。還認為在組織考察環節存在民意測評與個別談話失真失實及考察事項不公開等問題。王江紅也指出，當前領導干部選拔中存在程序和辦法不夠規范，考試內容和方式方法不夠科學，對干部德、績的考察力度不夠以及選拔成本過高，限制了公開選拔方式的推廣等問題。

眾所周知，公選制度本身是一個巨大而復雜的系統工程，任何一個方面或環節出現問題都會影響領導干部選拔任用的效能，因此，必須加強公選制度的問題研究，從根本上彌補公選制度的制度設計漏洞。

5.應試研究

在我們這樣一個注重考試的國度，古有研究應對科舉考試之“科舉學”和“策學”，今有研究高考、公務員考試、各種資格考試等的專門培訓機構和人員。而研究公選領導干部選拔考試的亦不乏其人，可以說，“考與被考”之間就是一場“魔高一尺，道高一丈”的相互制約與促進的關系。

李民昌結合實際案例。不斷提出了單一案例分析試題的“三步解題法”，即第一步，針對考察認識問題的能力對問題定性；第二步，針對考察分析問題的能力，對該問題產生的原因和解決該問題的依據進行深入分析；第三步，針對考察解決問題的能力，回答案例后面的問題，闡述自己的看法或做法。還提出正確認識公選案例是正確備考公選案例的前提，即“公選考生應該正確了解公選考試案例的目的和要求，弄清公選考試案例和教學培訓案例的區別，抓住公選考試案例題的特點，避開某些公選輔導書籍對公選案例的誤導。”此外，他還結合結構化面試的特性，提出了應對結構化面試的具體技巧，一要弄清結構化面試的測評要素和題型之間的對應關系，二要把握公選面試測評中關鍵的能力要素，三要重視模擬演練。

陳光針對公選考試的各種題型，即簡答題、辨析題、判斷分析題、論述題、案例分析題、綜合思考題、閱讀理解題、情景模擬題、寫作題、職業能力測驗題等的特點與分值。分別做了較全面地介紹和分析。并提出了各種題型的解題思路與方法。王鵬潤則詳細探討了公選面試中有關“職業目標”、“跳槽”、“怎樣看待別人”、“事業和利益選擇”、“家庭背景”、“特長表述”、“動機”、“自我評價”及“棘手”問題的應答思路與技巧。李曉躍認為，在公選面試中的言語表述應有條不紊、真誠坦率和新穎獨到。另外，還應采取“化虛為實、先抑后揚、隨機應變的三個策略”。此外，刊載于《決策探索》雜志2009年第3期的《全國公開選拔領導干部筆試技巧》一文，在分析閱卷者的心理基礎上，提出答案簡明扼要、做題先易后難、作答要準確以及盡量復查一遍等具體應對公選筆試的作答技巧。戴維新則針對公選面試中無領導小組這一新型題型的特征，提出了應對的九大技巧，即了解流程、熟知評分標準、理解試題、精彩發言、專心傾聽、巧于應變、把握時機、善于協調和注意形象等。

這些專家學者針對公選考試筆面試的各種特點。所提出的應試技巧對公選應試者提供了良好的應試技巧和經驗，為他們成功應對考試不無啟示與借鑒意義。然而，從另一方面來看，這也對公選制度，特別是對主試者在組織和實施考試、考核環節提出了更高的挑戰與要求，需要不斷提高筆面試的命制、閱卷、考評等方面的技術，不斷改進、加強和完善公選考試理論研究才能實現公選的效度，否則，公選考試將淪為“專職應試者”尋求領導職位的捷徑，而那些有真才實學卻疏于應試技巧的人才將被拒之門外。從長遠看，這對公選制度的發展極為不利，應以“科舉被廢”為前車之鑒。

6.比較研究

有比較才有鑒別，將公選制度與其它人才選拔制度進行比較，有利于更加全面而深刻地認識其規律、優劣及需要改進和完善的地方。由趙洪俊先生主編，中共中央組織部領導干部考試與測評中心組織編寫的《公開選拔黨政領導干部考試與古代科舉考試比較研究》一書，是較早對公選領導干部制度進行比較研究的專著，該書將公選考試與古代科舉考試從人才觀、考試觀，產生成因、政治屬性及時代價值，本質目的、報考條件及實測程序，成績評定及公平與效率等方面做了較為全面的比較分析。盡管它們之間在上述各個方面都存在較大或本質差別，但同時，又認為公選領導干部考試制度是對古代科舉制度合理繼承與創新的結果。該研究對完善我國干部人事制度具有重大的啟示和推動意義。

廖平勝通過比較研究也認為，現行領導干部考試是對科舉考試符合規律的發展和創新，但存在性質、目的之本質差異，兩者各有特定的產生原因和時代價值。科舉考試根源于推行文官政治、建立國家共同政治信仰的社會發展需求，文教科技發展需求，歷代官吏考選實踐經驗教訓使然。科舉考試的重要時代價值表現為：創立了以考試為人才甄選的模式；促進了封建王國共同政治信仰的建立、集權官僚政治的鞏固和民族的融合；推動了文教事業繁榮發展；有效防止了“上下無才”之國患。領導干部公選考試產生的根本原因在于：發展中國特色社會主義事業、創新領導干部甄選機制和提高治國行政效能的客觀需求；促進民主統一。維護政局穩定，革新領導干部配置、競爭、鑒別、監督機制：拓寬領導干部甄選渠道；促進高素質領導干部隊伍建設。汪繼紅則對公選考試與科舉考試的報考條件及施測程序進行了比較分析，認為科舉考試與公選考試同屬中國不同歷史時期的官員選拔任用考試，兩種考試的“設考目的”迥然有別。報考條件和施測程序也大相徑庭。但是。“兩種考試均反映和滿足了各自時代的特點及要求，其報考條件和施測程序都在服務考試目的、行使基本職能的同時，高揚了公平與競爭的主旋律”。此外，孫建強從管理體制、原則與性質、標準與內容、程序與方法等四個方面將公選領導干部選拔制度與西方現代文官選拔任用制度進行了比較研究。

二、廣義的公選制度研究

從廣義上講，凡是具有一定公開性質的選拔領導干部的活動都屬于公選制度的范疇，因為“人類社會一切測度和甄別人的身心各個方面之群體或個體差異的活動都屬于考試的范疇”，因此，現行的選任制、考任制、聘任制、公示制等都屬于公選制度的子制度。它區別于狹義公選制度的差別在于其公開的程度和范圍、適應的對象、選拔的方式、選拔的程序及決策的主體不同。

吳翰飛的博士論文《中國公開選拔領導干部制度研究》，被稱為“研究中國公開選拔領導干部制度的開創力作”。盡管該文的研究視角以公選領導干部考試制度(即狹義的公選制度)為主，但其對隸屬于廣義公選制度的選任制、考任制、聘任制及公示制作了較為詳細的比較研究，特別是他們之間的共同點和不同之處做了全面而精準的區分，對我們從廣義的角度對公選領導干部制度進行研究具有啟示意義。孫建強也從選拔目的、任用主體、任用標準、適用對象、選拔范圍、決策主體、程序方式、公開程度、資格條件、考試內容等方面將公選制度與選任制、考任制、競爭上崗制、聘任制及委任制等進行了較為全面的分析。李木洲則以“兩維一體”的制度分析框架，即從橫向、縱向及整體效益三個方面全景式地分析了公選制度近年來的創新成果，認為公選制度的橫向創新包括三大分支的創新，分別是隸屬于考任制、選任制和“考選結合制”的三大分支創新。其中，隸屬于考任制的主要有“一推雙考”、“公推公選”、“雙推雙考”、“兩推一考”和“三推三考”等：隸屬選任制的主要有“公推直選”、“兩推一選”、“三推一選”和“三推兩選”等；隸屬于“考選結合制”的主要有“三推三考兩票決”和“三推兩考一選”等。公選制度的縱向創新主要是指公選制度各子制度的選拔任用流程的創新，其集中表現為“資格確定與審查制度”、“考試制度”、“考核制度”、“推薦制度”、“選舉制度”、“監督制度”及“任用制度”等的創新。公選制度的制度體系創新效益則突出表現在四個方面，即拓展了人才選拔機制、促進了民主政治發展、推動了政府職能轉變和加強了制度文明建設。此外，他還從公選制度的內部和外部兩大系統分析了其創新所面臨的主要困境，認為來自內部系統的主要困境有職位分析的缺位、考試方式的局限、選舉方式的局限、公選范圍的局限以及推薦方式的局限；來自外部系統的主要困境有選拔成本偏高、明文法規缺失、功利主義作祟、并行制度泛濫以及跟蹤評核滯后。等。但，就目前所能觀察的文獻資料來看，從廣義的角度對公選領導干部制度進行的研究實為不多，還有待進一步發掘。

綜上所述，目前關于公選制度研究的文獻具有以下三個特點：一是狹義公選制度研究的多，廣義公選制度研究的少；二是技術和應試研究的多，而對公選制度本體、比較和問題等研究的少；三是研究視域較為狹窄，研究方法較為單一。然而，由于近年來國家不斷推進干部人事制度的改革創新，公選制度的發展又表現出許多新的形式與特點。因此。對公選制度的研究還有很廣闊的空間，在注重研究以“考試”為主要環節的狹義公選制度的同時。還應加強研究以“選舉”為主要環節的廣義公選制度。只有多視角、多層面、全方位的進行研究，方能進一步認識公選制度在我國政治制度、干部人事制度、考試制度等中的地位與作用，方能進一步規范和深化、改進和完善公選制度。使其在我國社會主義現代化建設中充分發揮其應有的功能。

責任編輯 劉婷