中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)改的歷史考察

摘要：在政治文明和法治建設(shè)取得實質(zhì)性進(jìn)步的當(dāng)代中國，中國共產(chǎn)黨十六大提出了科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政這一歷史命題。民主執(zhí)政、依法執(zhí)政與依憲執(zhí)政逐漸為社會各界關(guān)注。中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政是指中國共產(chǎn)黨以憲法為基礎(chǔ)，以憲政建設(shè)為目標(biāo)，按照科學(xué)的思想、理論、制度、方法執(zhí)掌國家政權(quán)，構(gòu)建民主法治國家，保障和滿足人民利益需求，它是中國共產(chǎn)黨正確判斷和把握執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的產(chǎn)物。本文擬從歷史的角度考察論述中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政的基礎(chǔ)、依憲執(zhí)政的方法和表現(xiàn)，并對中國共產(chǎn)黨如何進(jìn)一步推進(jìn)依憲執(zhí)政，彰顯其作用提出淺見。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；依憲執(zhí)政；歷史考察

中圖分類號：D25 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004－0544(2011)02－0016－03

一、中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)依憲執(zhí)政的基礎(chǔ)

中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政不是從來就具備的，而是中國社會經(jīng)濟和法制建設(shè)發(fā)展至今，取得一系列成就，為依憲執(zhí)政創(chuàng)造了基礎(chǔ)性條件后，由中國共產(chǎn)黨總結(jié)執(zhí)政經(jīng)驗適時提出的。

(一)把握憲政規(guī)律，明確依憲執(zhí)政依據(jù)

在憲政民主時代，憲法既是有效限制和防控政黨專政，保護人權(quán)的犀利武器，也是協(xié)調(diào)利益，保障國家權(quán)力合法運行的工具。這是現(xiàn)代社會國家存在、運行的基本規(guī)律。依憲執(zhí)政，無論從歷史考察還是從現(xiàn)行國家管理實踐看，都要求政黨以憲法制度作為執(zhí)政的法定依據(jù)。盡管選舉是獲取執(zhí)政地位的合法手段之一，但實質(zhì)是以制定和遵守憲法的方式解決利益沖突與實現(xiàn)妥協(xié)，在遵守憲法的基礎(chǔ)上通過選舉而執(zhí)政，維護各自代表的利益。盡管斗爭與妥協(xié)一直存在，但歐美等國在執(zhí)政歷史上。依然以憲法為最根本的執(zhí)政規(guī)則，保障國家權(quán)力運行的合法性。如美國馬伯里訴麥迪遜一案、美國總統(tǒng)被彈劾案、2000年的美國大選案就是典型的適用憲法規(guī)則解決執(zhí)政問題。憲法規(guī)則的運行，使華盛頓有關(guān)“黨派終將成為狡猾奸詐、野心勃勃、毫無原則的人顛覆人民權(quán)力的政治工具。”的擔(dān)心并沒有在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)。憲法的制定與運行不僅是解決政黨執(zhí)政這一問題，更重要的是如何協(xié)調(diào)政黨之間、政黨與民眾之間利益，為政黨上臺執(zhí)政提供平臺和制度基礎(chǔ)，是一種以憲法規(guī)范或國家法律規(guī)范為基礎(chǔ)的協(xié)商執(zhí)政。它確立了政黨執(zhí)政的合法性。它要求政黨從選舉——執(zhí)政一實施國家公共管理活動的整個過程遵守憲法和國家法律規(guī)則與程序。否則，將因違反憲法而喪失執(zhí)政機會——實質(zhì)上是違反政黨與政黨之間的協(xié)議和政黨與人民之間的協(xié)議而喪失執(zhí)政機會。

中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政的核心是確立中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位和保證“人民當(dāng)家作主”。憲法設(shè)計的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，肯定中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位時，也明確了其他政黨的參政議政地位。憲法宗旨是謀求保障人民當(dāng)家作主的地位和中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，這與中國共產(chǎn)黨代表人民利益行使執(zhí)政權(quán)是一致的。憲法在肯定中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的同時，亦明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨必須在以憲法為根本行為準(zhǔn)則，必須以建設(shè)社會主義法治國家為目標(biāo)，即“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！蓖ㄟ^修改憲法和中國共產(chǎn)黨黨章的方式進(jìn)一步完善了憲法制度。加強了中國憲法的適用，鞏固了中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政的制度保障。展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政就是符合現(xiàn)代社會規(guī)律的依憲執(zhí)政。

(二)保證“人民當(dāng)家作主”，奠定依憲執(zhí)政“人和”基礎(chǔ)

以“人民當(dāng)家作主”為根本，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量進(jìn)行社會主義建設(shè)，具有廣泛的階級基礎(chǔ)，是實現(xiàn)依憲執(zhí)政的根本要素。毛澤東同志早在《論聯(lián)合政府》一文就明確指出“為著動員和統(tǒng)一中國人民一切抗日力量，徹底消滅日本侵略者……”為此。抗戰(zhàn)時期中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立了民主的“三三制”；建國后，我國確立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度；在第四修正案中，將“社會主義事業(yè)建設(shè)者”寫進(jìn)憲法，進(jìn)一步拓寬了執(zhí)政同盟，加強社會主義建設(shè)力量。但是共產(chǎn)黨人明白。在組建厚實的執(zhí)政同盟之前，必須解決同盟的利益基礎(chǔ)，否則中國共產(chǎn)黨與其他民主黨派將無法真正代表人民利益，更無法保障“人民當(dāng)家作主”的地位。中國歷史沒有為難各政黨，而是在革命時期就已經(jīng)使中國共產(chǎn)黨和各民主黨派見證人民群眾的強大力量，并認(rèn)識到，只有保障“人民當(dāng)家作主”，代表人民的利益，各政黨才能長期生存，才能穩(wěn)定發(fā)展和壯大。使中國共產(chǎn)黨和其他民主黨派具有了一致的利益基礎(chǔ)：“人民當(dāng)家作主”。中國共產(chǎn)黨要實現(xiàn)依憲執(zhí)政，無論什么時候，都“應(yīng)該使每個同志明了，共產(chǎn)黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益。為最廣大人民群眾所擁護為最高標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該使每一個同志懂得，只要我們依靠人民，堅決地相信人民群眾的創(chuàng)造力是無窮無盡的，因而信任人民，和人民打成一片，那就任何困難也能克服，任何敵人也不能壓倒我們，而只會被我們所壓倒。”為中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政奠定了“人和”基礎(chǔ)!

(三)國家經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展，是中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政的基石

在中國法學(xué)和政治學(xué)研究史上，討論中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政與經(jīng)濟、法律制度與經(jīng)濟的關(guān)系時，把研究重心放在批判西方資本主義憲政偽民主上，“我們主要的精力和成就是揭露了包括資本主義憲政在內(nèi)的種種問題的虛偽?！焙雎粤笋R克思恩格斯經(jīng)濟決定法律論的基本觀點是，經(jīng)濟決定法律走向同時也需要國家政治決策和法律制度滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求，保障經(jīng)濟發(fā)展。把中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政放在現(xiàn)代中國的社會經(jīng)濟發(fā)展史考察不難發(fā)現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨提出依憲執(zhí)政這一政治決策原因有二：一是中國社會經(jīng)濟改革開放三十多年，國家經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大成就。國家憲政建設(shè)具有強大的經(jīng)濟支撐。從1979年開始設(shè)立深圳等經(jīng)濟特區(qū)以來，我國‘‘從沿海到沿江、沿邊地區(qū)和內(nèi)陸省會城市，再到中西部地區(qū)，逐步形成了區(qū)域上全方位的開放格局?！?jīng)濟持續(xù)快速增長，2006年經(jīng)濟總量在世界上的排名，從第十位上升到第4位?！薄芭c1985年比較，2007年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值、貿(mào)易總額、出口、吸引外資和對外投資分別增長了6.7倍、15.2倍，22.1倍、18.8倍和14.4倍。”我國經(jīng)濟增長率每年均保持8％以上。如此良好的經(jīng)濟環(huán)境，使國家制度、文化等建設(shè)具有良好的實施動力，推動中國共產(chǎn)黨積極探尋科學(xué)執(zhí)政模式，使依憲執(zhí)政由理想變成現(xiàn)實。二是中國經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)的健康發(fā)展，要求中國共產(chǎn)黨以憲法為基礎(chǔ)，運用法律制度打擊和清理妨礙中國經(jīng)濟發(fā)展的行為。這正好應(yīng)證了美國著名史學(xué)家查爾斯-比爾德所說的“準(zhǔn)要在歷史上或者公共問題的討論中，撇開經(jīng)濟的壓力，誰就要陷入致命的危險，那就是以神秘的理性代替真實，攪亂問題而不是清理問題?！敝袊伯a(chǎn)黨依憲執(zhí)政不是要攪亂問題，而是清理現(xiàn)代化建設(shè)過程中那些影響社會經(jīng)濟發(fā)展的問題，運用通過科學(xué)論證構(gòu)建的法律規(guī)則和政治決策解決經(jīng)濟問題。保障經(jīng)濟發(fā)展。時至今日，中國共產(chǎn)黨以修改中國憲法的方式將“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”、“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”等內(nèi)容納入憲法中，以憲法的形式保障和推進(jìn)中國經(jīng)濟建設(shè)，同時，中國社會經(jīng)濟發(fā)展亦推動中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民完善國家經(jīng)濟制度，完善執(zhí)政方式。

二、中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政的具體表現(xiàn)

依憲執(zhí)政是判斷中國共產(chǎn)黨執(zhí)政是否科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)之一。依憲執(zhí)政的具體表現(xiàn)則是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力最直接的反映。

(一)創(chuàng)建科學(xué)的政治制度，實施國家管理活動

如果說人民民主專政保障“人民當(dāng)家作主”，為中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政奠定“人和”基礎(chǔ)的話，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度”則為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政提供了最廣泛的聯(lián)盟力量，集中了中國各階級、各階層的智慧與力量為社會主義建設(shè)做貢獻(xiàn)。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的目的是為國家發(fā)展、為人民謀求福利而掌握國家政權(quán)。要實現(xiàn)此目標(biāo)，僅憑中國共產(chǎn)黨的力量無法完成，必須充分借助中國人民和各階級的力量，并發(fā)揮他們的創(chuàng)造力。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后，首要之事，是建立“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度”這一政治制度，并成立中國人民政治協(xié)商會議成為發(fā)揮各政黨和愛國人士智慧與力量的重要組織機構(gòu)。為繼續(xù)鞏固和擴大社會主義建設(shè)聯(lián)盟力量，2004年修改憲法時，將“社會主義事業(yè)的建設(shè)者”和“政治文明”納入憲法。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政開始以憲法為依據(jù)，無疑是科學(xué)之舉。

(二)以憲政建設(shè)為基點，確立科學(xué)的執(zhí)政方式

美國憲法學(xué)家卡爾·J·弗里德里希在《超驗正義——憲政的宗教之維》一書說到：“當(dāng)一個新國家生成，當(dāng)一個舊國家革新自身，無論在印度還是在意大利。無論在尼日利亞還是在法蘭西，新的憲法便是那一時期的秩序。當(dāng)革命成功地實現(xiàn)之時，即使是共產(chǎn)主義革命，也總是要頒布憲法。這種情形甚至超越了國家秩序的界限。地區(qū)性的聯(lián)盟和世界范圍的聯(lián)合國也尋求制定一部憲章或憲法?！睆默F(xiàn)代憲政國家管理手段和執(zhí)政方式來看，合憲執(zhí)政已成為最重要的國家治理方式，也是整個世界不可逆轉(zhuǎn)的社會發(fā)展規(guī)律一憲法為政黨科學(xué)執(zhí)政提供科學(xué)執(zhí)政方式，哪怕它描述的方式是最抽象的，卻也是最根本的。以憲法為基礎(chǔ)，完善各項具體法律制度，使憲法規(guī)范具體化，依法行政，是中國共產(chǎn)黨對依憲執(zhí)政的補充和細(xì)化?！皬?979年算起到1999年底，中國共制定、修改法律和通過有關(guān)法律問題的決定371個，行政法規(guī)840個，地方性法規(guī)7000多個。行政規(guī)章30000多個?！睆?999年至今，我國繼續(xù)制定了《行政許可法》、《公務(wù)員法》等眾多法律制度，使中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府依法行政具有更加完備的法律依據(jù)。

(三)規(guī)范國家權(quán)力。民主執(zhí)政

“憲法具有規(guī)范國家權(quán)力運行的功能?！跈M向上。憲法把國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)，規(guī)定不同的權(quán)力由不同的部門行使，各部門各司其職，而且互相監(jiān)督。在縱向上，憲法遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則，把國家權(quán)力在中央和地方之間進(jìn)行劃分，具體規(guī)定了中央享有哪些權(quán)力、地方享有哪些權(quán)力?！敝袊伯a(chǎn)黨執(zhí)政歷史上。曾經(jīng)出現(xiàn)過黨政不分，黨政混同行使國家權(quán)力的情形，對憲法的規(guī)定沒有給予應(yīng)有的尊重。但隨著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政越發(fā)成熟，開始總結(jié)執(zhí)政經(jīng)驗，把握國家權(quán)力運行的基本規(guī)律，修改黨章。明確中國共產(chǎn)黨的具體地位和“中國共產(chǎn)黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”。依憲執(zhí)政不僅需要進(jìn)行內(nèi)部權(quán)力規(guī)范，同樣需要對國家權(quán)力的行使進(jìn)行外部規(guī)范。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府實施社會公共事務(wù)管理活動時，必須按照法定程序而為。必須保障相對人的合法權(quán)益。一旦政府行為侵犯相對人合法權(quán)益時，政府必須履行救濟義務(wù)，承擔(dān)賠償責(zé)任。

(四)堅持科學(xué)發(fā)展，保障人與自然和諧發(fā)展

在2005年黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》中，全面體現(xiàn)和闡發(fā)了科學(xué)發(fā)展觀的思想。中國共產(chǎn)黨在社會經(jīng)濟建設(shè)與資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的科學(xué)執(zhí)政由此形成書面的政治決策?？茖W(xué)發(fā)展觀堅持全面運籌、統(tǒng)籌兼顧的辯證法。堅持發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會全面進(jìn)步，堅持城鄉(xiāng)共同發(fā)展、共同繁榮，各地區(qū)均衡發(fā)展，堅持人與自然和諧發(fā)展。如果從憲法規(guī)范設(shè)置和憲政建設(shè)史看。憲法有關(guān)生態(tài)環(huán)境保全的規(guī)范早已出現(xiàn)，《憲法》第九條第二款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第十條規(guī)定：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”第二十六條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”中國共產(chǎn)黨生態(tài)資源保護領(lǐng)域的管理從中國憲法制定那刻已經(jīng)實現(xiàn)了依憲執(zhí)政。

三、中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政的深化舉措

中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政的成就彰顯了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力，但與民眾的期待仍有差距，與其他民主憲政之國家比較仍有改進(jìn)的必要。

(一)完善執(zhí)政程序制度，使中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政更加透明、陽光

對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政而言，盡管明確了依憲執(zhí)政。但執(zhí)政程序問題成為影響中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政公開透明、陽光的重要障礙?，F(xiàn)在已經(jīng)是一個必須面對、必須解決的時候了。

1.規(guī)范黨的政策轉(zhuǎn)化為法律制度程序，使國家立法與中國共產(chǎn)黨政策決策有機銜接。黨的政策轉(zhuǎn)化為國家法律規(guī)則有兩種方式：一是先實施政策決策，再以立法和修改法律的形式轉(zhuǎn)化為國家法律制度；二是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定程度需要法律機制保障的情況下。黨先行做出政策決策，彌補國家法律制度的缺失，然后再轉(zhuǎn)化為國家法律制度。問題在于，黨的政策決策在什么情況下在什么時間內(nèi)按照什么程序，轉(zhuǎn)化為哪種效力位階的法律制度并未設(shè)計，完全由黨依據(jù)事態(tài)的急迫性和黨的執(zhí)政習(xí)慣操作。影響了依憲執(zhí)政的民主化與公開性。中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政欲顯示其透明性與陽光化，必須對此做出反映。

2.完善人大代議制、選舉制和行政管理程序機制，使人民參加國家管理活動的權(quán)利得到保障。使執(zhí)政黨與參政黨的權(quán)利義務(wù)之實現(xiàn)程序法治化。在現(xiàn)行人大代議制和選舉制的程序設(shè)計里，黨具有絕對推薦權(quán)，而人民群眾和參政黨處于附從地位。在黨推薦候選人的情況下。無法按照自己的意志選出自己滿意的代表，一定程度上影響了中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政的民主本質(zhì)。在行政管理領(lǐng)域，黨通過政府行使此項權(quán)力，但我國至今尚未出臺行政程序法，影響了行政法治建設(shè)。為此，完善代議制、選舉制和行政程序制度將是今后的工作重心。

(二)完善國計民生保障機制，使人民的實在性人權(quán)得到保障

“人權(quán)包含三個層次的權(quán)利：一是道德上的權(quán)利：二是法律權(quán)利；三是實有權(quán)利?！逼浜诵氖欠缮洗_認(rèn)和保障的人權(quán)必須轉(zhuǎn)化為實實在在的現(xiàn)實權(quán)利。這是中國人民切實關(guān)注的權(quán)利，也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政必須解決的問題。法律權(quán)利轉(zhuǎn)化為實有權(quán)利。只有執(zhí)政黨在發(fā)展本國經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，完善國計民生保障機制方能實現(xiàn)。涉及國計民生的法律機制主要有稅收法律制度、環(huán)境保全制度、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民增收制度、社會保障制度、教育制度、住房保障制度等等。在這些領(lǐng)域，我國法制建設(shè)與西方發(fā)達(dá)國家具有很大差距，需要進(jìn)一步完善。

(三)構(gòu)建違憲執(zhí)政規(guī)則，承擔(dān)違憲執(zhí)政責(zé)任

在政黨執(zhí)政國家。政黨承擔(dān)執(zhí)政責(zé)任的方式主要是政治責(zé)任(喪失執(zhí)政資格)。政黨代表人違憲執(zhí)政是否承擔(dān)法律責(zé)任，在歐美等國設(shè)計了責(zé)任追究機制和喪失國家公職的法律責(zé)任，并以司法審判機制監(jiān)督和處理執(zhí)政糾紛，如美國2000年大選案和歷次總統(tǒng)被彈劾案。中國共產(chǎn)黨作為國家執(zhí)政黨，不管是否科學(xué)執(zhí)政，都存在違憲的可能性。如果中國共產(chǎn)黨違憲執(zhí)政。將如何追究違憲執(zhí)政責(zé)任?現(xiàn)行制度僅僅規(guī)定中國共產(chǎn)黨黨員的違憲執(zhí)政的后果。對中國共產(chǎn)黨的行為后果尚無責(zé)任承擔(dān)規(guī)范。對此?？梢葬槍h的政策決策違憲在憲法中設(shè)計違憲審查機制。糾正黨的政策決策，表明中國共產(chǎn)黨同樣是一個責(zé)任政黨。

(四)履行公共服務(wù)職責(zé)，完善公共服務(wù)法律體系

政府公共服務(wù)法律機制的構(gòu)建是一個與現(xiàn)實結(jié)合非常緊密的問題，它不僅涉及政治管理決策的問題，還涉及經(jīng)濟建設(shè)、財政服務(wù)和法律機制的配套等相關(guān)問題。目前，無論城市還是農(nóng)村，公共服務(wù)都未實現(xiàn)法制化，農(nóng)村公共服務(wù)與城市比較仍然差距甚大，如果不解決這一問題，中國公共服務(wù)法律制度永遠(yuǎn)無法實現(xiàn)體系化。為此，國家“十二五”規(guī)劃將“加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)”列為一項重要內(nèi)容。這對中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政而言，未來5年的立法工作必須以公共服務(wù)法律機制的構(gòu)建為重心，加大公共服務(wù)立法進(jìn)度。