網絡輿情視域中公共政策公信力危機治理

摘要：公共政策公信力是公共政策得以有效執行的重要因素。隨著社會政治的民主化法制化不斷增強。公共政策在一定程度上面臨著公信力危機挑戰，而網絡輿情則能為化解公共政策公信力危機提供支持，進而保障公共政策的公平、正義、公共利益的價值實現。本文針對網絡輿情自發性、零散性和某些非理性等特點，提出需要逐步擴大網絡領域的公眾參與，培育網民理性參與的素質和能力，規范參與原則，完善網絡輿情的公共政策吸納機制，使其能更好地為提高公共政策公信力服務。

關鍵詞：公共政策公信力；公信力危機；網絡輿情；治理

中圖分類號：D601

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2011)02－0060－03

公共政策公信力是政策獲得公眾信任、忠誠和認可的一種品格和力量，公共政策只有具備公信力才能增強其合法性，得到有效的貫徹執行。在網絡時代背景下，傳統媒介嚴格的政治控制局面被打破，公眾參與意識不斷增強，政治系統的問題直接受到網絡民意的諳問。公共政策的公信力受到更嚴格的考驗，提出了更高的要求。

一、公共政策公信力及危機的主要表現

公共政策公信力是社會政治系統“產出”的一部分，是政治信用的一種表現形態，意指社會各成員對公共政策的信任和接受的程度。它包含公共政策過程公信力、公共政策主體公信力和政策內容公信力。過程公信力是指政策運作是否符合法定步驟與合理程序；主體公信力是政策制定者與執行者的信用；內容公信力是指政策的價值訴求與目標指向是否符合公共利益。三者相互聯系、相互影響。其中任何一個維度的變動都可能會影響公共政策的公信力。具體而言，公共政策公信力的影響因素主要有四類：(1)公共政策自身質量，主要取決于它們的價值取向是否公益公正，政策的制定、執行、監督和評估過程是否體現科學化民主化法制化的要求；(2)公共政策主體，包括政策主體的理念、行為方式、性格特征、人格魅力等；(3)公共政策的客體，包括公眾的認識程度和公眾的期望值。(4)社會環境，其中包括政治、經濟、文化、新聞媒介等。而本論文所討論的對公共政策公信力的影響因素之——網絡輿情就屬于新聞媒介一類。

隨著社會急劇變遷，政治的民主化法制化不斷增強，公共政策在一定程度上面臨著公信力危機挑戰，具體表現在。

(一)公共政策內容可能發生公信力危機

以公共權威部門主導的精英立法模式作為我國公共政策的制定原則，其價值設定和實現容易偏離公眾對政策的價值訴求，因而會影響廣大公眾對政策的認可與堅持。由于缺少包括公眾在內的多元主體的利益表達和價值認可機制，同時，由于沒有公眾的參與，無法對權力主體進行監督和制衡，難以及時防止權力執行者利用手中權力做有失公平、正義或違背公共利益的事。這些因素的負面結果會導致公共政策正義的缺失，釀成公眾對政策的冷漠、質疑、批判甚至拒絕執行，形成了公共政策內容公信力的危機。

(二)我國公共政策過程潛在著公信力危機

公共政策的過程指政策制定、執行、評估、監督等一系列活動。目前在我國部分地方，存在一些公共政策議程不合理，沒有堅持民主性和公開性原則，把一些本該認真關注、解決的社會問題排在政策議程之外，而將一些與本地有關部門、特定集團或當地官員利益密切相關的問題列入了政策議程。利益偏頗導致公共政策合法性、可行性不強，信用度下降，形成了政策執行的阻力。還有一些地方政府執行政策時暗箱操作，沒能很好地保持公共政策的統一性和穩定性。“上有政策、下有對策”的現象還時有出現。這些都在一定程度上影響了公共政策的權威性和合法性，使人們對政策失去信賴，導致有令不行，有禁不止，政策公信力下降。

(三)公共政策主體公信力危機

計劃經濟時代高度集權的決策機制已不再適應經濟市場化、政治民主化要求。舊有的政府主導型的以精英為主體的公共政策制定機制面臨著主體公信力危機。其一，公共政策主體“公共性”的缺失，不能充分表達多元主體的公共利益，極易導致公共政策向個人利益或少數部分集團利益不當傾斜，出現政治私化現象。其二，我國公共政策制定過程，信息透明度不高，公民的知情權難以保障，多元利益訴求通道不暢，缺少利益博弈過程，尤其是弱勢群體的利益受到被忽略甚至受傷害，它將損害公共政策公信力。

二、網絡輿情能為化解公共政策公信力危機提供支持

網絡輿情是指公眾通過互聯網對自己關心的或關涉自身利益的社會公共事務所表達的意見、態度的總和，反映了公眾的情緒和社會政治態度。其主要特征有：(1)內容指向的公共性，只有與人民生活密切相關的公共話題，才會引起民眾的共鳴，并對現實政治生活產生影響。(2)傳播方式的開放性，主要指網絡輿情的共享性和互動性。(3)傳播主體的隱蔽性，互聯網交流的自由性、匿名性和平等性特點決定了人們可以用任意身份在網絡上發言。(4)控制力度的弱化性，網絡交流的交叉式、非線性、非屏蔽特征，新傳播工具層出不窮，言說內容的不斷翻新，以及無以數計的海量信息，都使網絡系統無法形成一個有效的監控平臺。這些特點使得網絡輿情基礎廣泛，人數龐大，信息無界、意見紛繁，是一個無窮世界，有著讓一切傳統媒介相形見微的巨大社會精神力量，在化解公共政策公信力危機中發揮著獨特作用。

首先，網絡輿情能消解公共政策內容公信力危機。公共政策作為政治系統的輸出，其功能在能及時有效地解決社會公共問題，增進社會公共福利，這是公共政策存在的根據和研究的邏輯起點。然而公共選擇理論認為，社會權力機關及行使權力的個人在某種程度上都有追逐自身利益最大化的利己本性。這種政策主體的自利性與狹義性往往會使其在選擇政策方案、制定政策時，從自我出發強化某種利益傾向。忽略或抑制其他方面的利益訴求，在政策關注方面形成利益視前的盲區、誤區。而網絡提供了一個理性、批判性的公共平臺。公眾通過民主協商對公共政策是否具有公正性、正義性、公共利益性的價值進行評判，評判的結果則成為判斷公共政策是否具有合理性的依據。從而影響其公信力。

其次。網絡輿情能夠消解公共政策主體的公信力危機。公共政策的“公共性”要求應該以民主原則為依歸，以社會公正為目標，以公民參與為核心。網絡輿情的興起與發展成為公眾參與公共政策的新途徑，通過公眾廣泛參與能夠有效消解公共政策的主體公信力危機。公眾參與能保證公共政策的公共性及公共利益，由個人和利益集團組成的公眾，代表多元的利益訴求從各方面審視公共政策的價值主張，避免了政策制定主體的利益視域局限，保障公共利益的價值目標，防止政治私化。同時，公眾參與彌補了單一主體制定和執行公共政策信息不足的缺陷。讓那些直接面對社會問題的公眾參與公共政第，及時、準確地表達社情民意事理，增強公共政策的合理性。公眾參與公共政策的制定和評估，還能起到監督制約作用，避免公權力機關的單一性、獨占性制約和監督公權力機關，確保公共政策真正代表公共利益。

再次，網絡輿情能化解公共政策過程的公信力危機。網絡輿情的興起有利于公共政策觸發機制的形成。社會事件，當它引起公眾的廣泛關注以及提出對公共政策制定或修訂的普遍要求，就能形成公共政策的觸發機制，并且推動公共政策的制定與完善。網絡輿情提供了一個普通事件上升為公共事件的公共空間，而其公開化使得政策的利益相關者有了自由討論、平等協商和利益博弈達到共識的通暢平臺。從而在審視各種相關理由的基礎上為立法和決策提供更充分的合法性和合理性。提升政策公信力。

三、規制網絡輿情提高公共政策公信力的具體策略

網絡輿情可以促進公共政策從制定到修改過程的民主性，為公共政策公信力提供了基礎。但要把這種可能性變為現實，還需對網絡輿情加以引導和規制。網絡輿情有其難免的缺陷，比如網絡輿論的虛擬性缺陷導致公眾非理性化表達過多，參與過程非規范，網民群體分散規模小，代表性不足，多數人組成團體基于自身利益考慮制造輿論向政府施壓等，所有這些都會影響到公共政策的合理性、合法性、時效性，進而影響其公信力，削弱其權威性，給公共政策的制定和執行造成負面影響。所以。必須對網絡輿情進行規制，使其能更好的為公共政策公信力的提高服務。

(一)擴大網絡領域中的公眾參與

網絡領域只有保證公眾對公共政策的合理參與。才能為公共政策提供主體合法性，提高其公信力。由于網絡領域還存在著網絡普及不全面等技術缺陷，導致我國很大部分公眾在網上參與意識的缺失，大多數人習慣于消極服從已經制定的公共政策，不習慣于積極的政治參與和權利表達。網絡民意雖初步形成。其參與強度還遠未達到理想狀態。因此，應該逐步擴大網絡領域具有公共性的公眾參與。陳衛星教授指出：“真正的公共領域要求檢驗個人是否為政治群體的充分成員，是否行使公民責任和義務，也要求相應的政治制度方面的資源支持。因為公民不僅僅是一個身份問題，而首先是一個社會結構問題和社會意識問題，即公民社會和公民文化。否則。公民身份并不能保證積極自由的政治參與”。因此，加強網絡公共領域中公眾參與的關鍵，是在于培養公民利用網絡領域參與公共政策的意識和能力。同時政府也應為公民在網絡公共空間中參與公共政策創造機會，并提供相應條件。政府決策部門更要改進政策制度的網上聽政，政策執行效應的網上民調、政策修訂的網上咨詢主動性，形成這方面的機制，以保障下情上達，民意暢通，培養和調動網民有益政策公信力的參與積極性。

(二)培育網民理性參與公共政策的素質和能力

就現階段而言，我國網民的素質在一定程度上來說還比較低，尤其是培養和調動網民網絡的虛擬性、匿名性，使得網民把參與公共政策當成對政府活動不滿的發泄渠道，隨意發表不負責任的言論，不正當的參與致使公共政策公信力受挫。為此，應該加強培育網民理性議政的素質，提高其議政能力。

首先、加強網絡道德建設。由于網絡行為具有符號性、虛擬性以及間接性，其言論不能及時準確地審視和批評，網絡道德不健全。應該加強網絡道德建設，對網民進行道德規范教育，制定網絡道德的規范和準則，設置政策參與議程，展開有效的道德輿論評價，積極營造網絡道德的良好氛圍。

其次、提高網民參與能力。現階段我國在公共政策過程中，網民其參政議政能力不高，需要加強各方面的建設。可以通過積極采納網民提出的有建設意義的意見和建議，通過公共政策制定過程的進一步開放，通過加強對網民群體的參政能力培養。使有良好參與公共政策能力的網絡群體不斷擴大，為網絡民意與公共政策的良性互動，進而為不斷鞏固公共政策的公信力創造條件。

(三)規范公共政策過程網民參與原則

首先，公共政策制定過程應充分吸納網絡民意。公共政策的制定過程涉及不同職業階層，大小不一的利益集團、不同層次的政府機構等各方利益與意向。能為如此之多的行為者表達公共政策的意愿，提供一個寬廣的平臺，但也正是因其平臺寬廣，主體眾多，利益分歧，意向雜亂，也就需要政府適當規范網絡群體對于公共政策過程中的建議，并在規范網絡群體參與渠道、方式上加大投入，形成公共政策制定過程中吸納網絡民意的規則。

其次，公共政策的執行過程應充分聽取網絡民意。公共政策的執行過程是公共政策的重要環節之一。再好的公共政策被制定出來，如果不能得到有效落實，還是等于一張廢紙。公眾作為公共政策的客體。對公共政策的執行影響重大。網絡輿情的快捷性特點使得公眾對于公共政策執行過程中問題的反饋變得更及時，實效性更強，有利于政策的不斷完善并有效執行。網絡輿論的監督也會使得公共政策的執行過程更加合理、透明、公正。當然對于網絡中一些虛假信息，應該加以規范，使網絡民意在公共政策執行過程中的反饋價值得以真正體現。

再次，應當重視公共政策評估過程的網絡民意參與。隨著社會不斷的變化發展。公共政策也需要進行適當調整。而調整公共政策的基礎就是在對以往已經實施的公共政策進行適當的評估。網絡民意的表達，為政府公共政策評估部門提供了一個新的民意資源。合理規范網絡民意參與公共政策的評估過程，如在參與地點、參與方式等方面做出詳細規范，必將會提高網絡民意參與評估的績效，從而改進公共政策的評估過程。

(四)建構網絡輿情的公共政策吸納機制

網絡群體如果不受約束，任其輿論泛濫，將影響到政府理性制定和執行公共政策，進而影響到公共政策公信力。國家應該加強網絡立法，加強打擊網絡非埋性行為，從而達到和形成公共政策吸納網絡民意的長效機制以及為網絡民意創造一個良好的發展環境。

首先，加強網絡立法形成公共政策吸納網絡民意的長效機制。目前，網絡上的假新聞、網絡謊言、肆意發泄、網絡暴力時有發生，大大損害了網絡民意的可信度，并且由此影響政府對網絡民意的選擇與吸納，導致網絡民意被忽視，最終反過來挫傷網絡群體政策參與積極性。因此。加強網絡立法已經成為當前保障和暢通網絡民意的迫切需要。它不僅有助于公共政策吸納網絡民意長效機制的形成，而且還可以確保網絡群體的政治參與在國家可控制范圍之內。在網絡立法的過程中。應當堅持從實際出發的原則，尊重網絡規律，廣泛征求網民意見，減少網絡法律在執行過程中的阻礙。

其次，增強網絡執法力度。網絡執法的目的并非是消滅不同的聲音，不同的意見，而是鼓勵和保障網民合理、合法的表達自己對公共政策意見的過程。政府一方面加強對網絡輿論的監督和管理，要激勵引導那些敢于和樂于參與的網絡群體，積極關心國家大事，認真發表加強網絡文化建設的意見。通過網絡民意的反應來觀察網絡法律的可操作性，并對網絡立法不斷進行改進。只有這樣，才能夠真正創造出一個網絡民意發展的良好環境。才能夠使網絡民意真正為我國公共政策公信力危機治理做出自己應有的貢獻。

責任編輯 劉婷