電網主輔分離破冰前行

目前，電網主輔分離改革方案正式獲批，停滯八年多的主輔分離改革似乎就要駛上快車道。不過，事情遠沒有那么樂觀。

國家發政委原定于2010年年內完成的電網主輔分離改革工作終于見到曙光、《國企》記者從國務院國資委獲悉，今年年初，國務院領導同志圈閱同意了電網主輔分離改革方案，并明確由國資委負責組織實施。目前，國資委正抓緊做好改革方案組織實施的準備工作。與此對應的是，國家電監會和國家電網公司2011年重點工作中均有推進主輔分離改革的內容。

不過，此次方案并未像之前媒體報道的那樣嚴格一將電網公司的所有非電網資產剝離，包括從事電力設計、設備制造、電力建設等工作的二級單位，以及從地方電力公司上劃來的非電網資產，如兩家電科院和國網信通等。而是照顧了電網公司的要求，將電網公司最為看重的輸配電工程保留，將中國電科院、國網電科院則依原方案剝離。

盡管改革方案有所“折衷”，但是終于邁出了實質性的步伐。8年多的堅冰被打破，等在前方的卻不是一條坦途。

數度擱淺 重新起航

回顧電網主輔分離改革這8年多的歷程，可謂命運多舛。2002年開始，改革方案一延再延，幾次走到獲批的最后關頭，幾度擱淺。

2002年國務院發布的《電力體制改革方案》(俗稱2002年五號文)確定了“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”四大改革任務。對主輔分離，五號文明確規定：對現國家電力公司(后通過廠網分開變成2家電網公司、5家發電集團和4家輔業集團)系統所擁有的輔助性業務單位和“三產”，多種經營企業進行調整重組，并與電網業務分開核算。有關電力設計、修造、施工等輔助性業務單位，要與電網企業脫鉤，進行公司化改造，進入市場。

2004年，國家電力改革領導小組(下稱“國家電改辦”)上報了第一份成型的主輔分離改革方案決策層，但恰好遭遇“電荒”，這個方案未能獲得通過。2007年，國資委牽頭進行了新方案的制定，并在各大部委之間達成一致。其醞釀的主輔分離方案為電網應該將原有的非電網資產全部剝離，包括設備制造、電力勘察設計和電力建設公司等。然而，2008年一場突如其來的冰凍雨雪災害給對電網設施造成大面積破壞。兩大電網公司聯合上書，要求重新界定輔業范圍，兩大電網公司認為：“從這次抗冰保電的過程中可以看出，設備企業對于電網的建設和維護非常重要。考慮到電力應急和安全，設備企業不應作為輔業剝離，而是應當留在主業之內，否則無法高效率地組織搶修隊伍會影響到正常的電力建設和維護。”國務院對此意見十分重視，改革方案再度延期出臺。

2010年，主輔分離改革方案重肩。9月3日，電力體制改革工作小組一致通過了國資委制定的方案。11月，方案上報國務院。2011年初，國務院領導同志同意了該方案。

根據之前媒體披露的方案，此次電網主輔分離將與四大輔業集團(中國電力工程顧問集團、葛洲壩集團、中國水電顧問工程集團和中國水利水電建設集團)重組為兩大輔業集團同步進行。國資委方面表示，方案具體實施細則正在制定當中，不日就將公布。

業內專家告訴記者：以前的國有企業主輔分離可以理解為“甩包袱”，現在是輕裝上陣，集中優勢資源，提高綜合競爭力。遵循國務院國資委去年年底召開的中央負責人會議精神，主輔分離有利于做強做優主業，促進結構調整與優化，提高企業核心競爭力，增強參與市場競爭的能力。

具體到電力市場，電網主輔分離是競爭性電力市場形成的必要條件，是轉變電力發展方式的必要條件，更是繼續深化電力體制改革的一項重要舉措。電力體制改革的基本目標就是通過競爭，提高電力工業整體效率和服務質量，降低電價，增強國有經濟對電力工業的控制力；最大范圍內實現資源優化配置，提高能源綜合利用效率；實現電力可持續發展，不斷滿足國民經濟和社會發展對電力的需求。

8年來改革方案數度擱淺，矛盾糾結的關鍵在于輔業如何劃分。此次方案雖得以通過，但是并沒有完全解答輔業界定標準的問題，也許這將是未來電力改革的一處隱憂。

輔業界定之爭

8年來，電網主輔分離改革一直難以推行下去的癥結在于輔業的如何界定，利益關聯方及學界對于“怎么分”各有不同的認識。

同許多國有企業一樣，電力行業在計劃經濟時期為吸納就業，承擔了許多本來應由政府承擔的學校、醫院等社會職能。而在邁向市場經濟的過渡時期，電力行業為擴大收入來源，同時繼續解決就業問題，又憑借自身優勢，圍繞主業舉辦了以“多種經營”為核心的輔業。

以供電公司為例，“保障電力供給、經營售電業務、承擔必要的管理職能”是其主業。但真正從事上述主業的電力職工不足全部職工的一半，另外大量人員在供電公司或是供電公司下屬的“三產”中，從事著“承、裝、修、試”(承攬工程、電氣安裝、修理修造、試驗調試)等“多種經營”業務。這些所謂的“電力公司”與本來專業從事此類業務的“社會公司”之間，客觀上存在競爭關系。北京某電氣安裝公司負責人對記者說：“一旦這些雜七雜八的‘多種經營’與電力公司脫鉤，就只有等死的份兒了。”

長期以來，導致電網主輔分離改革停滯不前的最主要原因就是如何界定輔業的問題。中國電力聯合會副秘書長歐陽昌裕告訴《國企》記者：八年來，主輔分離一直難以推行下去的癥結在于，各方對“怎么分”有不同認識。

事實上，大家對于將賓館、醫院、學校和其他多種經營企業劃歸輔業沒有異議，這部分資產也早在2005年前就基本剝離完畢。其中存在分歧的問題是設備制造、電力勘察設計等“核心業務”是否應算輔業。

此前的主輔分離方案規定，電網公司理應剝離所有非電網資產。該方案遭到電網公司的反對。國家電網在上交給國務院的報告中提出，要將輔業單位區分為兩類：一類是技術性和專業性很強，直接服務于主業的，比如送變電企業和電力設計院等輔業與主業緊密相關，剝離出去將危害到供電安全，應當保留；另一類是技術性和專業性相對較弱，易于在一般市場中獲得相應服務的，比如電力修造企業，可以進行剝離。

2008年南方遭受特大雨雪冰凍災害，電力供應設施幾近癱瘓。兩大電網公司迅速從下屬的設備制造等企業調動物資、人力，保障了抗冰救災期間的電力供應安全。這無疑為其鼓吹保留核心輔業增加了砝碼。

“如果遵照電網意見，那電網的主輔分離就很不徹底，電網運營成本終究無法合理核算，電力價格市場化就無法推行，這與電改方向是相違背的。”一位不愿透露姓名的業內專家對《國企》記者表示。

對于輔業界定，自然是公說公有理婆說婆有理。例如電力設計和送變電企業占電網輔業相當大部分，這些企業普遍面臨員工數量龐大、資產質量不好等問題。系統內人士普遍擔心剝離后企業難以適應市場的競爭，輔業員工不愿被分離出去。這也是“主輔分離”的主要阻力之一。基于此，一些專家學者提出從另一個角度來界定輔業。

廈門大學中國能源研究中心林伯強教授認為可以制定兩個簡單的劃分標準：“一是看電網的輔業是否有導致壟斷的可能。如果該輔業出現壟斷情況就應加以警覺，必須進行分離。如果該輔業無壟斷之憂，且能夠擴展電網公司發展基礎增強發展實力，保既也無妨。二是要看該輔業是否掙錢。所謂的‘錢’不是指揣在自己腰包變成公司內部的福利，而是增加的國有資產。前者必須分離，后者也可保留。”

中國能源網首席信息官韓曉平同樣認為，主輔分離不能搞“一刀切”，類似調峰調頻電廠和抽水蓄能電廠等資產，是保障電網安全的需要，應由市場決定，不能行政強拆。而將是否壟斷作為劃分輔業的標準更符合市場經濟的辦事規則。“電力改革的方向是市場化，可以保留賺錢的，非壟斷的輔業資產。電網硬件上可以壟斷，經營上可以不壟斷。”

盡管出謀劃策者眾，但為了厘清電網運營成本，為下一步輸配分開鋪墊道路，政府決策者不會輕易改變醞釀多年的輔業劃分標準。此次國務院批準的改革方案在保留原有改革思路的情況下，顯然綜合了電網公司和“反對派”的意見，“核心輔業”輸配電工程的保留讓電網公司安心，其他非電網資產的堅決剝離則表現出政府推行電力體制改革的決心，消弭了“電力壟斷”的聲音。

“雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越。”此次改革方案雖繞過了輔業標準這道“坎兒”，讓電網主輔分離得以推進，但這只是“從頭越”的第一步，電力體制改革的“雄關漫道”依然困難如鐵。

電改前路漫漫

在電網主輔分離之后，還有更艱難的兩步，那就是：“輸配分開”和“電價市場化”。

按照國務院2002年發布的《電力體制改革方案》，電力體制改革最終要完成“廠網分開、主輔分離、輸配分開、竟價上網”四大任務。要實現上述目標，僅靠電網主輔分離方案是遠遠不夠的。針對中國現行電力體制的癥結，改革征程可謂剛剛開始。如今又在智能電網建設提速的倒逼之下，電力體制改革也需待突破。

韓曉平告訴《國企》記者：“主輔分離可以考慮讓地方政府參與，中央只需要把總量卡住、控制排放，這樣能夠更好地協調各方利益，降低改革難度……不過，主輔分離并不是解決問題的關鍵，重要的是電網輸配分開。輸配分開了，問題就好解決了。”

對于電網輸配分開，歐陽昌裕則認為，電網有其自然壟斷的屬性，難以在各個領域開展完全競爭。因此，輸配分開以后，只是由大的自然壟斷，變成若干小的自然壟斷，僅縮小了核算單位，并不會呈現電力市場完全競爭性的態勢。

他強調，推進主輔分離只是電力改革邁出的一小步，只有采取新的宏觀調控的方式，在規劃管理、項目審批制度和電價改革上發力，引入競爭機制，增加用戶的選擇權，才有助于真正解決目前的電力體制存在的問題。因為“單純的拆分企業不涉及改革的本質問題”。

林伯強同樣不贊成簡單拆分企業。他告訴《國企》記者：“主輔分離并不是電力改革最重要的一環，體制上的拆拆分分只是導致成本的變化，無法帶來看得見的好處和利潤。這種改革，企業無動力，也無助于改善行業現狀……下一步改革重點應放在電價改革、煤電聯動、放開電力市場準入等方面。”

盡管對主輔分離在電力體制改革中的重要性眾說紛紜，但是電網主輔分離改革方案的獲批仍足以鼓舞人心。從“廠網分開”完成到“主輔分離”開始，我們等待了8年多的時間，“主輔分離”改革完成又需要多長時間?沒人能給出答案。我們只希望快些再快些，畢竟誰也不想再等待另一個8年。