公共政策沖突產生的原因分析

摘要：作為一種不可避免的社會現象，公共政策沖突問題一直困擾著國家政府，挑戰著政府的政治智慧和治理能力。公共政策沖突的產生原因是復雜多樣的，既有人類自身認識的局限、公共政策用語選擇的模糊、區域經濟發展水平等因素的客觀影響，也有公共政策價值取向的偏差、公共政策制定技術的匱乏、政策執行人員素質的良莠等主觀作用，更有公共政策穩定與制度變遷的矛盾、雙重行政管理體制的交錯摩擦、政出多門的政策決策機制以及政策內容執行的現實困難等復雜的制度原因。

關鍵詞：公共政策；政策沖突；產生原因

中圖分類號：D63-31

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2011)04-0093-05

公共政策與社會現實始終處于既相統一又相矛盾的狀態，公共政策與社會現實的統一是相對的，而沖突是絕對的。在公共政策的運作與社會生活變革之間如何建立有效的良性互動關系是現代公共政策學一直關注的重要課題。面對著公共政策與社會現實、政策預期與政策實踐的各種矛盾，積極探尋公共政策沖突的成因，從不同的生活環境與實踐過程中不斷獲得解決沖突的理論與方案，是我們開展公共政策沖突治理的前提和基礎。當代中國正處于重大的社會變革與社會轉型時期，社會生活呈現出復雜性、不確定性與各種偶然性。法治理想與實際變動的社會現實之間既存在相互協調的因素，同時又存在著大量的沖突與非理性的因素。在這一過程中，公共政策沖突導致的制度困境與實踐難題日趨嚴重。對中國公共政策沖突原因的分析，既是我們尋求預防沖突、控制沖突和化解沖突的立足點，也是我們建立解決公共政策沖突合理機制的必要前提和必需基礎。

一、公共政策沖突的客觀原因分析

利益關系是公共政策調整的對象。某一政策文件的制定、修改或廢止。離不開利益關系的存在和變化。面對這樣無限復雜多樣的現實世界，任何公共政策都不可避免地陷入一系列深刻的矛盾變動之中。公共政策沖突是公共政策制度發展到一定程度的必然產物。在深層意義上，作為公共政策調整對象的利益關系，其自身矛盾的多樣性、聯系的普遍性和發展變化的絕對性是產生公共政策沖突的根本原因。在馬克思主義的哲學意義上，公共政策沖突也往往是這些矛盾、問題交織、作用的結果，是客觀世界的復雜多樣性在公共政策運行中的必然反映。這一必然性在客觀層面主要表現在以下三個方面：

(一)人類認知理陛自身難以克服的局限

毫無疑問，公共政策作為一種不可或缺的社會生活制度，已經為當今大多數現代國家所普遍接受。公共政策以其明確具體、穩定、權威、較好的分配、選擇、整合利益格局而在制度史上獨樹一幟，風騷盡享。然而世上沒有十全十美的事物，正如陽光下的陰影，公共政策從誕生之日起隱藏其中的局限性就如影隨形地伴隨著它，困擾著制定和適用它的政府和普通民眾。顯而易見，公共政策既是社會現實的反映，也是人類主觀認識的產物，是人類文化的表現形式，這是公共政策產生、存在、變化、發展不可缺少的主客觀基礎。人類對客觀世界的認識是一個歷史過程，人類認識能力的提高也是一個不斷發展的歷史過程。在某一特定歷史時期，人類對客觀世界的認識總是要受當時當地客觀條件和主觀認識能力的束縛，因而是不完整的，小可能達到對客觀世界的絕對真理性把握，人們所能夠做到的只是根據典型的、經常發生的情況對事物進行劃分并逐步深入的了解和認識。也就是說，人類認識客觀世界的能力，從歷史長河來看，是無限的，無窮盡的，只要人類存在一天，這種認識就不會終止。但對歷史長河中的特定社會發展階段來講，其認識能力和水平又是有限的。正是由于人類認識能力的這種無限性和有限性的矛盾，成為公共政策沖突產生的認識淪根源。

(二)公共政策用語選擇的模糊性

準確性是政策用語的靈魂和生命。然而，“世界上的事物比用于表現和描繪它們的詞匯要豐富得多，無論人的認識如何深化，模糊性是永遠存在的。”模糊詞語產生的根源，實質在于客觀事物自身的模糊性和人對客觀事物認識的不確定性。“模糊”作為人們認知世界的一條重要途徑，是認知主客體相互作用的必然結果。現在公共政策的制定都是通過有意識的、按照程序的政策制定行為產生的，是在精心設計的政策規則以書面形式固定下來時即告成立的。通過文字用書面形式來表達出的規則是公共政策最直接和最直觀的表現形式，也是最易為人們所接觸和感知的形式。由于語言文字常常并不具有單義性，而是“具有一定的伸縮性”，從而表現出多層含義。同時，詞語含義的模糊也便于公共政策的準確表達。公共政策的制定主體不可能預見一切可能發生的情況并據此為人們設定行為方案，其所制定的公共政策不可避免地存在缺漏和肓區，有意選取具有概括性的模糊語言可以讓公共政策在有限規定與無限行為之間保持一定的張力．贏得更多的回旋余地，從而增加公共政策的包容度和適應性，在不斷發展變化的社會演變過程巾，將適應社會發展需要的新內容和新價值吸收到公共政策中來，使得公共政策在變與不變這個兩難命題之間左右逢源．保持相對穩定。盡管如此，語言自身無法克服的模糊性依然是造成公共政策模糊以及公共政策沖突的重要因素。

(三)公共政策生長區域經濟環境的影響

就整個社會發展而言，“社會發展的規律是不以人的意志為轉移的。我們選擇什么樣的發展戰略，從表皿上看是主體的自我選擇，但是選擇的正確與否是由實踐來回答的。正確的發展戰略符合了歷史發展規律的要求，錯誤的發展違背歷史發展的規律。這就從根小上決定了發展戰略的選擇不是隨心所欲的，必須從社會發展的實際狀況出發。”從政策制定的環境看，公共政策從制定到實施的全過程，受到各種環境因素的影響，其中，最根本的是經濟環境的影響，一個國家或地區的社會經濟條件與發展階段．是公共政策考慮的首要問題。經濟實力決定了公共政策制定和實施的基本物質條件，政策制定必須考慮經濟實力的允許范圍，與國家或地區的整體經濟發展水平相一致。在中國，發展是當代中國的主題，發展區域經濟，是我國當前各地公共政策的核心問題之一。區域經濟發展水平的高低差異和城市管理政策需求的小同直接影響到公共政策沖突的范圍和幅度。在經濟欠發達地區，服務并加快發展始終是各地公共政策的第一要務。當前，世界發達國家和中國東部沿海發達地區的產業正大量向中西部地區轉移，這是欠發達地區一個十分重要的戰略機遇期，各地都十分珍惜并把握這次難得的良好機遇，積極主動地加入到激烈的競爭之中。在一切為了經濟發展的城市管理模式下，僅僅依靠本地區的自身積累是遠遠不夠的，借助外力謀發展是必然的選擇和惟一的道路，發展經濟所需要的公共政策彈性空間與公共政策體系的和諧之間的沖突就更為突出和頻繁。

二、公共政策沖突的主觀原因分析

一般而言，公共政策是具有高度概括性與富有彈性的規范體系。作為社會生活高度濃縮體的公共政策與豐富多樣化的社會生活之間難以達到完全的一致，事實上，公共政策運行中公共政策與社會現實完全一致的情況是不多見的，多數情況下公共政策是存兩者的沖突中得到發展和完善。因為高度概括性的公共政策在調整社會生活時不可能規定所有的社會生活領域，公共政策本身留給社會生活一定的自由空間，使公共政策在豐富多彩的社會現實中有磨合同旋的余地。然而，政治現象的流動性與不確定性還是給公共政策運行帶來了各種矛盾與困難。社會現實運作規律的特殊性與運作方式的多樣性，從客觀上造成了公共政策與社會現實之間紛繁復雜的矛盾與形態各異的沖突。公共政策沖突不僅有客觀原因，還有著更為復雜的主觀原因，實際上，對公共政策沖突成因的探究l奉身就具有強烈的主觀色彩，因為公共政策的制定畢竟屬于那個特定的時空，在歷史演變的長河中回望既已發生的歷史是困難的，在一定意義上依賴于研究者自身的主觀感知。造成公共政策沖突的主觀原因主要表現在以下三個方面：

(一)公共政策價值取向的偏差

任何一項公共政策的出臺都必然包含有政府依據特定的倫理標準所進行的時代選擇。公共政策的價值取向就是公共政策的指導思想。盡管在政策制定和執行過程中，這種價值觀難以確定或者無法辨別，但是卻起著舉足輕重的作用，政策價值取向或者政策價值判斷的差異會導致公共政策沖突的發生。公共政策的價值取向既是一種價值觀又是一種價值論，無論淺顯抑或深刻都是一種超越具體公共政策制度和公共政策行為的東西。在戴維·伊斯頓看來，公共政策是政府為分配與增進公共利益而制定的規則，是對“整個社會從事權威性的價值分配”。公共政策的權威性根源于它以效率為前提，承認、維護并增進了社會的公共利益，因而得到了公眾的普遍認同和支持。從公共政策的本質來看，公共政策作為政府對社會公共利益的權威性分配，它的重點主要應放在解決公平而不是效率問題上，因而必須要把實現社會公平作為其倫理價值訴求。不維護、不保障社會公平的公共政策，只會在現實的執法實踐中遭到更多的社會抵制，公共政策預期與公共政策實踐之間的沖突不可避免。

(二)公共政策制定過程的技術差別

高質量的公共政策，不僅需要有先進的制定理念，科學的政策內容、完善的制定程序，還需要借助于高超的政策制定技術。雖然公共政策制定技術問題與公共政策相伴而生，但人們對政策制定技術進行專門研究的歷史并不長，中國對公共政策制定技術的研究歷史則更為短暫。實際上，公共政策的各個方面、各個階段和各個環節都與公共政策制定技術關系至深。公共政策制定技術是公共政策制定主體在政策制定活動中所遵循的科學方法和操作技巧。公共政策制定技術的好壞直接關系到政策的質量、政策的有效性和可操作性，進而影響到公共政策運行的社會實踐。公共政策制定技術的基本內容是豐富多樣的，它既包含公共政策需求預測技術、公共政策方案規劃技術，也包括公共政策文件的結構、語言文字以及各公共政策規范間關系的處理技能。在公共政策沖突的實踐中，能夠鮮明而有力反映公共政策沖突的主要是微觀技術的選擇與側重。因為，公共政策的執行實踐表明，政策制定技術在本質上并非形式問題，而是實質問題，公共政策制定技術的差別會致使公共政策沖突的發生，影響公共政策的統一性和權威性。

(三)公共政策執行人員素質問題

公共政策的生命在于有效的執行。正確的政策方案要變成現實，有賴于有效的公共政策執行。沒有公共政策執行，再好的政策方案也只能是一紙空文。毛澤東早就說過，“如果有了正確的理論，只是把它空談一陣，束之高閣，并不實行，那么，這種理論再好也是沒有意義的。”正因為公共政策執行有如此重要的意義，美國政策學者艾莉森才說，在實現公共政策目標的過程中，方案確定的功能只占10％，而其余的90％取決于有效的執行。公共政策執行的實踐說明，公共政策執行人員的素質決定著公共政策執行的質量。執行者執行公共政策過程中所展示出來的素質直接關系到政策的理解和對具體事件的認識與判斷，發生任何理解的偏差和認識、判斷上的歧見，都可能會產生不同的公共政策執行效果。實際上，執行和實施規則的公務人員對自由裁量權的解釋和領悟，可以對妨礙公共政策實現初衷的規則進行糾正；相反，可能會在制定規則后的執行和實施過程中，對公共政策內在的良好部分造成破壞。當規則模糊不清或被多種解釋所困擾時，在執行、遵守和實施規則過程中，這種缺陷會通過多種形式表現出來。

三、公共政策沖突的制度原因分析

在政治現象的流動中，公共政策更是一種持續轉變中的事物，猶如萬花筒的色彩一樣變幻不定，具有靜態和理性的公共政策與具有動態和不確定性的社會現實之間所出現的不一致與不協調才是兩者關系的常態。從公共政策與社會現實各自的結構與功能的角度，也可以說明兩者產生沖突的必然性和絕對性。現行公共政策制定和運行方式的弊端是公共政策沖突產生的制度根源。因為在體制完備的環境中，任何一項公共政策都是在法定的程序中進行運作，公共政策一般都具有較為清晰的邊界，彼此之間沖突的可能性也就大為減少。但是，由于我國公共政策的制定體制不盡完善，對同一問題的解決，不同的政策制定主體均按照自己的利益需求和價值判斷制定相應的政策，以致公共政策的沖突頻繁出現。因此，公共政策制定主體的多元與運行過程的自利性體制是公共政策沖突產生的制度原因。具體來說，公共政策沖突的制度性成因在于：

(一)公共政策穩定與變遷之間的矛盾

公共政策是現代政府輸出的主要產品，是聯結政府與社會的基本紐帶，政府正是通過一系列公共政策，實現其對社會各領域事務的管理，塑造良好的社會經濟、政治秩序。某種意義上，社會公共秩序就是公共政策秩序。而公共政策持續的穩定性，是公共政策有效地調節社會行為，塑造良好公共政策秩序的基礎。只有保持政策體系的相對穩定，才能有效地維持政策之間的綜合配套和平衡，從而最大限度地發揮公共政策的整體效能。如果公共政策頻繁變動，勢必造成政策之間的脫節，形成社會摩擦和沖突的根源。朝令夕改，法無常規的政府治理模式會使政府的權威性受到損害，聯結政府和社會的政策紐帶松馳，社會凝聚力遭到破壞。長久以往，政府和社會之間的信賴關系必然會走向破裂和社會分裂，直至整個統治秩序的崩壞。然而，公共政策既要保持相對穩定，又要適應社會的發展變化，公共政策規則的穩定性與社會生活的變遷存在著一定的矛盾。朝令夕改、變化頻繁的政策不僅會喪失政策的嚴肅性和權威性，而且會使政策對象和執行機關無所適從，而另一方面，社會情勢的變動不居是一個長期的客觀存在。因此，公共政策的穩定性是相對的，是包含合理變動的穩定，是穩中有變；公共政策的變動性是絕對的，但變中求穩。也正是這種穩定性與變動性之間的交錯統一，使得公共政策沖突得以獲得滋生的土壤。

(二)雙重行政管理體制的交錯摩擦

“體制是最重要的制度安排，對任何一個領域而言，體制問題關系到方向，關系到全局，關系到長遠，關系到根本。眾所周知，如果體制上出現了偏差或者不夠完備，管理上的創新所能取得的成效和可供探索的空間將是十分有限的。”始于1978年的改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇。經過30多年的改革開放，“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的四項職能，已經成為市場經濟條件下對政府職能的全新界定，政府組織結構和管理方式也發生了較大幅度的淵整。實踐表明，伴隨著經濟體制改革，我們的政治體制改革、行政管理體制改革都取得了顯著成績，行政管理體制改革與經濟體制改革協調推進，相得益彰，促進了社會主義市場經濟體制的建立和完善。但面對加快轉變經濟發展方式的深刻變革，這場漸進式的行政管理體制改革不但遠未結束，而且也產生了很多小適應、不符合新形勢、新任務的問題。當前，在行政管理與公共政策領域，打破性成分和建設性成分并存，打破已經開始，而重建卻困難重重。行政管理雙重體制的存在，給公共政策的制定與運行帶來了前所未有的困難，也給政策之間的沖突埋下了伏筆。公共政策既要保持穩定，保留舊體制中的某些尚不能觸及的東西，又要保護新生的社會力量，為新的社會關系創造良好的環境，這種需要兼顧新舊社會關系的政策制定工作，遠比單一體制下的政策制定復雜得多，往往使政策方案中的新舉措不得不選擇一條中間道路，力圖兼顧。這種兼顧多數隋況下可行并行之有效，但在不少情況下新舊體制對立明顯．難以兼顧，表面兼顧也會適得其反，新舊體制共存的局面給政策制定帶來的沖突在所難免。

(三)政出多門的公共政策決策機制

改革開放以來，為了適應經濟體制改革和經濟發展的需要，中國的立法體制發生了一系列積極的變化，形成了現在的“一元兩級三層次”的立法體制。所謂的“一元”是指全國人大及其常委會；“兩級”是指中央和地方；“三層次”是指在中央和地方每一級中都有三類立法主體。根據現行憲法、組織法和有關法律的規定，中國的立法主體有300多個，其中還不包括法律沒有明確規定的其他授權立法主體。龐大的立法主體導致法律和規章政出多門(黨、地方政府、地區政府、省政府和中央政府)，人們無所適從。更為重要的是，由于長期計劃經濟下形成的舊的行政管理體制仍未得到根本性的改革，中國現行政治體制事實上是以行政權力為中心，政府享有很大的立法權。即使由人大直接立法，也往往是先由相關政府部門起草法案，而最后通過的法律、法規一般不會有根本性變化。在公共行政部門的運作實踐中，往往由于利益的誘惑與驅動，違法的、損害公共利益的公共政策文件層出不窮，部門利益的交錯與糾葛，“剪不斷，理還亂”。正是這種公共政策制定主體的多元化，政策制定權限的交叉和重疊，政策制定主體的利益糾葛，助長了大量的公共政策沖突的發生。

(四)公共政策內容執行的實踐難題

任何制度規范不僅是靜態的文本表述，也是動態的實施執行。而如果將公共政策理解為是政府借以實現治理目標和結果的手段和途徑，公共政策包含政策制定、政策執行等邏輯階段，政策執行是實現政策目標的最直接和最重要的階段，它決定著政策問題能否解決，政策基本目標能否實現以及目標實現程度的話，公共政策沖突就不僅是靜態的文本存在，更是動態的運行過程。公共政策執行是將政策理想轉化為政策現實、政策目標轉化為政策效益的惟一途徑。政策執行的有效性事關公共政策的成敗得失。在社會急劇轉型與公共政策加速變遷時代，在很多方面，更讓人印象深刻的是，正式的公共政策規則是一回事，實際運行的公共政策實踐是另一回事。公共政策的文本和公共政策的實踐的差異，必然造成社會發展狀況、政策文本狀況與政策執行實際狀況之間的結構性沖突。政策的規定與實際不符，或者脫離實際情況，與其他政策之間存在矛盾，沒有對預見情形的規定或預見情形與實際情形不符等，即公共政策本身存在全面性、體系化、適宜性的問題，會導致政策難以有效執行。