廣西與廣東地方政府合作機制研究

摘要：區域經濟的深入發展，泛珠江三角洲與北部灣經濟區建設的成功實踐，推動了西江流域的規劃建設，西江經濟帶建設有著巨大的政治示范、經濟帶動和文化培育與弘揚效益，對地方政府合作需求總量是巨大的、層次是多元化、期限是長期的、角度是全方位的、要求是系統的。為此，桂粵地方政府要進一步凝聚共識，深八建立健全政府合作協調機制、利益分享補償和成本分攤機制、財政投入與融資機制、跨界公共問題治理機制、信息資源共享機制、監督和糾紛裁決機制，并實現各項機制的配套化和無縫連接，推動西江經濟帶建設持續、深入發展。

關鍵詞：廣西；廣東；地方政府；合作機制；西江經濟帶

中圖分類號：D625

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2011)04-0098-05

珠江水系是我國僅次于長江的第二大水系。作為珠江重要組成部分的西江，全長2074.8公里，上連云南與貴州，橫貫廣西，下接廣東珠江水網直達港澳，與國際海運網對接，是構筑泛珠江三角洲區域經濟體系與建設中國一東盟自由貿易區的重要出海動脈。近年來，隨著對內河航道運力、河流流域環境保護的重視以及區域經濟一體化發展趨勢加強，西江在區域經濟發展中的作用逐漸凸顯。目前，打造“億噸黃金水道”已經得到了西江流域諸省重視，并付諸了實際行動和取得了實際成效，同時建設西江經濟帶也已成為各方共識。廣西在此已取得先行之勢，在《國務院關于進一步促進廣西經濟社會發展的若干意見》指導以及《廣兩北部灣經濟區發展規劃》示范帶動下，《廣兩西江經濟帶發展總體規劃》編制工作已基本完成。同時，根據廣西與廣東2010年8月簽署的《關于建立桂粵更緊密合作關系的框架協議》(以下簡稱為《框架協議》)顯示，廣東也將依托西江，大力發展西汀經濟帶，雙方將聯手推動西江經濟帶的同家發展戰略文施。所有這些充分揭示了這樣一個必然的趨勢：橫貫廣西與廣東的西汀經濟帶建設蓄勢待發!

一、西江經濟帶建設的綜合效應

(一)通過打造“億噸黃金水道”，形成大港廣I帶動大物流、大交通、大發展新格局

眾所周知，西接云貴、貫穿廣西、東連粵港澳的西江自古素有“黃金水道”之稱，是我國內河水運規劃“兩橫一縱兩網”主骨架中的“一橫”。自古以來，西江對促進沿岸經濟社會發展起到了突出的作用。當前，隨著經濟全球化和區域經濟一體化向縱深發展、國家西部大開發戰略的深入實施、中國一東盟自由貿易區的建成運營、泛珠三角和泛北部灣經濟區合作的進一步推進，打造西江黃金水道，促進區域經濟協調發展成為廣西與廣東地方經濟社會發展的必然選擇。

根據《廣西西江黃金水道建設規劃》，通過樞紐及船閘工程、航道工程、港口和物流工程、運力優化工程、支持保障系統工程五大工程建設，到2012年前，新增內河港口吞吐能力超過7700萬噸，總吞吐能力達到1億噸以上，基本建成一批樞紐船閘和主要航道，西江水運整體通過能力將有效提升，億噸級黃金水道初步形成。黃金水道的形成，廣兩與廣東兩地對轄區內南寧港、柳州港、貴港、梧州港、來賓港、肇慶港、云浮港、江門港、中山港、佛山港、珠海港等大型港口的建設，并建立港口聯盟，形成集團優勢，通過對港口輻射功能的充分發揮與港口發展統籌規劃的加強，必將實現廣西與廣東綜合交通運輸體系的大發展，從而實現地區間、地區內物流的大發展，并通過大物流的整體帶動和擴散作用，加快地區優勢產業發展，最終實現西江流域經濟社會的大繁榮和大發展。

(二)通過西江文化的培育與弘揚，促進“兩廣”地區與東盟國家民族文化交流

西江是人類早期最主要的發源地之一，是中國民族文化資源的富礦帶。總體而言，西江文化屬于東南沿海的百越稻作區域文化，具有開放性、包容性、海洋性、重商性、實用性、重疊性和創新性等特點。據初步統計，我國華南地區已經發現古人類化石和舊石器文化遺址或地點有80多處，其中二三分之一集中在西江流域。最為典型的代表為1973年冬首次進行的大規模發掘的云南省元謀人遺址和具有世界級影響力的百色舊石器遺址。元謀人遺址，距今已有170萬年，是迄今所知中國境內年代最早的直立人發現遺址；而百色舊石器遺址的舊石器含有的典型的手斧文化元素，使存在于世界學術界長達50年之久的“莫維斯理論”從根本上動搖了。

漫長而古老的河流，使西江流域遠在古代便得以開始吸納中原文化、荊楚文化、滇越文化、東南亞文化。可以說，西江是現代嶺南壯侗語族和東南亞20多個民族祖先的母親河，是珠江流域龍母文化發源地，是嶺南地區和東南亞國家影響深遠的壯泰語(國外稱侗臺語)、粵語的主要發源地。充分發掘西江豐厚的文化資源，必將有利于增進現代壯侗語族與泰國、越南、老撾、緬甸等東南亞20多個具有族緣、人緣、語緣、地緣“同源異流”民族的關系，對于進一步完善和鞏固中華民族“多元一體”形成與發展的新格局，對于促進中國，特別是廣西與東南亞國家民族文化交流，形成文化認同，更好地促進中國一東盟自由貿易區、泛珠江三角洲、北部灣經濟區和西江經濟帶建設等具有深遠的現實意義。

(三)通過“兩廣”地方政府密切合作，實現“兩廣”地區經濟社會的深度交流合作

作為西江流域的兩個最大、最重要的省份，廣西與廣東地域相鄰，人緣相親，語緣相通，自古以來有著廣泛而深遠的聯系。自改革開放以來，尤其是中國一東盟自由貿易區建設以來，廣西與廣東聯系日益緊密，合作日益加深，其中廣西與廣東地方政府之間合作一直處于主導和領軍地位。《框架協議》簽署后，兩地之間合作，尤其是廣西與廣東地方政府之間合作將走向新的歷程。地方政府是地方社會權力的集中掌握者、地方社會權威的集中體現者、地方公共利益的集中代表者、地方公共問題的權威治理者和社會資源的權威分配者，加強地方政府之間合作必將對地方經濟社會產生極大的推動和示范作用，促進轄區內各級政府之間、政府與企業之間、企業與企業之間、政府與社會組織之間、企業與社會組織之間、社會組織與社會組織之間的合作，以及轄區內人員與資金流動、人才相互交流和資源相互共享，實現兩地之間的可持續發展。對此，廣西和廣東地方政府之間需要建立能實現可持續發展的合作機制，主要包括區域間政府官員聯動機制、利益分享和協調機制、財政投入與融資機制、政策與法規互通機制、智力匯集與互動機制、跨界公共問題治理機制、信息資源共享機制、監督機制和糾紛裁決機制等，共同推動地區經濟社會的深度交流合作。

二、西江經濟帶建設的地方政府合作供求

(一)西江經濟帶建設地方政府合作需求總量分析

西江干流河道總長2074.8公里，流域面積35萬多平方公里，占珠江全流域的78％，徑流總量則占全流域72％，流域內有34個地級市、4個省會城市、200個縣區、1000多個城鎮、34個少數民族。西江經濟帶建設涉及政治、經濟、文化和社會的方方面面。根據廣西地方政府委托中國科學院和中國國際工程咨詢公司共同編制的《廣西西江經濟帶發展總體規劃》初步成果顯示，廣西西江經濟帶將定位為我國南方重要的開發軸帶的一部分，總體規劃體系將以兩江經濟帶發展總體規劃為統領，以西江黃金水道建設規劃和西江沿江岸線利用規劃為基礎，配套編制沿江綜合交通運輸體系和現代物流、工業產業、城鄉發展、水資源綜合利用、旅游、流域生態和環境保護、造林綠化等實施方案。同時廣東兩江流域內的建設與發展，同樣面臨著沿江綜合交通運輸體系和現代物流、工業產業、城鄉發展、水資源綜合利用、旅游、流域生態和環境保護、造林綠化等問題。由此，可以得出這樣的結論，西江經濟帶建設需要巨大的資金、技術、人才、資源、信息以及學術研究成果，僅僅依靠廣西與廣東自身的力量無法充分有效地完成。單就西江黃金水道建設的資金需求來說，總投資在2008年—2012年就達742億元，還不包括后期的巨大資金投入。惟有加強兩省(區)的深度合作，方能實現資金、信息、人才、技術以及學術研究成果的區域富集。就廣西來說，廣東的經濟發展水平、科技水平、社會發展水平以及人員素質水平比廣西相對較高，加強與廣東的合作應是廣西地方各級政府首要的、最具性價比的選擇。

總體而言，西江經濟帶建設對廣西與廣東地方政府合作需求總量是巨大的、層次是多元化、期限是長期的、角度是全方位的、要求是系統的。

(二)廣西與廣東地方政府合作現狀考察

廣西與廣東地方政府合作由來已久。在相當長的一段時間里，廣西與廣東地方政府之間合作更多體現在廣東對廣西的對口援助方面，主要包括廣東對廣西的教育援助、醫療援助、災難援助和經濟援助四個方面。隨著中國一東盟自由貿易區、泛珠江三角洲建設、北部灣經濟區建設的深入發展以及廣西自身經濟社會發展水平的提升，廣西與廣東地方政府合作逐漸深入，涉及政治、經濟、文化和社會的方方面面。現階段，隨著廣西西江經濟帶的規劃建設以及地區一體化趨勢日趨明顯，與廣西西江經濟帶有著千絲萬縷聯系的廣東西江流域地區也將依勢規劃發展，廣西與廣東地方政府合作將更加緊密，也更具有戰略意義。《框架協議》顯示，雙方將在粵桂實現優惠政策共享、打造西江“金色”經濟帶、聯手實施東盟戰略三個方面本著“政府引導、企業參與、全面交流、合作共贏”的宗旨，共同深入實施《珠三角地區改革發展規劃綱要》和《廣西北部灣經濟區發展規劃》。雖然如此，總體而言，面對西江經濟帶建設所需要巨大的資金、技術、人才、資源、信息以及學術研究成果，雙方的合作尚處于起步階段。廣西與廣東地方政府合作現狀相對于西江經濟帶建設的政府合作需求總量還存在著較大差異，主要表現在合作共識沒有充分凝聚、合作深度不夠深入、合作機制體制有所欠缺、合作渠道有所匱乏、合作方式方法有待進一步加強。總之，雙方合作還有待進一步深化和加強。

三、廣西與廣東地方政府合作機制

(一)建立區域間政府合作協調機制

地方政府合作，建立在政府間良性互動的基礎上。廣兩與廣東地方政府要實現雙方合作的可持續發展，必須要加強制度創新，建立一套適合兩地、面向西汀經濟帶的區域公共管理制度框架，使得雙方合作走上制度化和規范化軌道。西江經濟帶是泛珠江三角洲經濟區的次區域。泛珠江三角洲經濟區經過數年的發展，已經形成了一整套運行卓有成效的區域公共管理制度框架，因此，在西江經濟帶建設中，廣西與廣東地方政府的合作完全可以參照和借鑒泛珠江三角洲地區政府合作模式，建立自己的政府合作模式。

泛珠江三角洲間政府合作協調機制，主要包括“泛珠三角區域合作與發展論壇”和“泛珠三角區域經貿合作洽談會”，二者均由九省(區)政府和港澳特別行政區政府共同主辦，同時，國家發展和改革委員會、商務部、國務院港澳事務辦公室、國務院發展研究中心等國家機構和部門擔任論壇指導單位。論壇和洽談會每年舉辦一次，按照“共同主辦，輪流承辦”的原則由“9+2”政府輪流承辦。具體而言，泛珠三角區域政府合作的協調機制，主要由五種具體制度安排構成：一是行政首長聯席會議制度，二是行政首長聯席會議秘書處，三是政府秘書長協調制度，四是日常工作辦公室工作制度，五是部門銜接落實制度。

由此，廣西與廣東地方政府可以創建“西江經濟帶合作與發展論壇”和“西江經濟帶區域經貿合作洽談會”互動模式，由廣西與廣東西江流域的南寧、柳州、梧州、玉林、賀州、百色、來賓、崇左、肇慶、云浮、江門、中山、佛山、珠海等市共同主辦，輪流承辦，并建立相應的行政首長聯席會議制度、秘書處、秘書長協調制度、日常工作辦公室制度以及部門銜接落實制度，實現兩地各級政府良性互動和合作可持續發展。

(二)建立區域間利益分享補償和成本分攤機制

西江經濟帶建設，將產生巨大的政治利益、經濟利益、文化利益以及社會利益。地方政府的區域管理，在市場經濟條件下，圍繞地方利益中心而展開，具有明顯的趨利性。如何分享利益，確保利益分享的公平性、合理性和與責任相對應性，保持廣西與廣東各級地方政府的發展積極性，是廣西與廣東省(區)地方政府主要考量的問題。可以這么說，利益分配的可接受性、公平性與合理性，直接影響著西江經濟帶建設的可持續發展。同時，區域的管理、區域利益的實現，建立在區域公共物品和公共服務提供的基礎之上。公共物品和公共服務的供給需要耗費成本，包括供應單位的運行成本、公共物品生產的費用、管理公共物品消費的成本等。此類供給成本規模較大，也存在一定的投資風險，成本回收期也較長，投資效益短期難以顯現，這容易導致地方政府在供給區域公共物品和公共服務時陷入“岡徒困境”。如何分攤成本，形成成本付出和利益分配的相對一致性．也是廣西和廣東地方政府必須考量的原則性問題。首先，廣西和廣東省(區)地方政府以及西江沿岸城市，應以“兩江經濟帶合作與發展論壇”為平臺，表達自身利益訴求和成本責任，形成利益分享和成本分攤共識。其次，應以區域共識、共同宣言、合作協議以及區域法律法規的形式將利益分享補償以及成本分攤固定下來，形成具有一定約束力或者普遍約束力的規范性文件和法律。再次，要建立利益共享補償與成本分攤的動態平衡機制，實現廣西與廣東省(區)政府沿江區域各城市利益與成本的長期動態平衡。

(三)建立區域發展財政投入與融資機制

西江經濟帶建設，是一個長期的戰略系統工程，需要巨大的資金投入。如上所引，西江“億噸黃金水道”廣西段建設的資金需求在2008年—2012年就達742億元，還不包括環境保護、造林綠化、區域特色旅游、市場培育、文化遺產繼承與保護以及科研投入等等。資金的籌措，單靠政府的投入是遠遠不夠的，如何充分利用社會資金是雙方地方政府投融資改革的重點，也是廣西與廣東地方政府合作的焦點，尤其在跨界公共物品的生產和公共服務的提供方面。如此，廣西與廣東省(區)地方政府以及沿江各級地方政府需要充分利用區域間政府合作協調機制，形成共識建立區域發展財政投入與融資機制，確保資金的連續、有效投入。

首先，要確保財政投融資的方向。政府的財政投資具有導向性，能引導社會融資資金的投資方向，最大限度地充分合理實現資金的經濟效益和社會效益。對此，廣西與廣東地方投融資體制改革，要按照市場經濟要求，有所為有所不為，改變財政投融資包攬過多的弊端，逐步減少一般競爭性領域的投資，以集中財力確保區域內基礎公共物品的生產和公共服務的提供，比如環境保護、立體交通網絡建設、民間組織培育、造林綠化以及基礎科學研究等。

其次，要確保財政投融資的規模。資金的投入有一定的階段性、層次性。廣西與廣東西江流域的財政投融資要分階段、有重點地進行，保證資金的充分性和連續性，確保跨界基礎公共物品生產和基本公共服務提供的連續和充足。

再次，要加強財政投資管理。財政投資是運用政府財力支持社會經濟發展的重要手段。為充分發揮財政投資的宏觀調控職能作用，提高財政投資的使用效益，要有效加強投資管理，采取有效措施，改變投資管理滯后的狀況。在財政投資管理中，廣西與廣東兩地財政部門擔負著重要職責和任務，其核心是要強化投資資金管理和財務管理，確保財政投資資金能夠正確使用，避免地方財力的損失。

(四)建立區域間跨界公共問題治理機制

跨界，是指跨越行政區邊界。西江經濟帶建設的跨界公共問題主要是指跨越廣西與廣東某一省轄區的水體污染、植被保護、洪澇災害、醫療衛生、航道安全等環境保護和突發公共事件等環境和衛生問題。隨著“億噸黃金水道”的建成、西江經濟帶的規劃建設以及西江地區經濟一體化逐步實現，廣西與廣東跨界公共問題將逐步凸顯，并且某些公共問題將成為常態。跨界公共問題治理具有準公共物品性質，“行政區行政”的封閉性與跨界公共問題的超區域性存在矛盾，在綜合治理過程中，流域內的各地方政府必然尋求地方區域邊界內的利益最大化，或地方行政區域邊界內的治理成本最小化。也就是說，他們一方面會設法防止區域內利益“外溢”，另一方面也會企圖由其他主體承擔本區域的發展成本。

因此，廣西與廣東地方政府建立跨界公共問題治理機制成為西江經濟帶建設的必然內容。首先，廣西與廣東各級地方政府要讓渡部分行政管轄權，建立一個統一而又有權威的綜合管理部門，統一行使重大跨界公共問題的權威管理，建立區域內重大跨界公共問題管理體系，并制定跨界公共問題治理綱要。其次，建立政府間協調的組織載體。這樣的組織可以是官方的、半官方的，或者民間的，負責政府間溝通信息，協調各方利益，同時進行具體事務的處理和長遠治理方案的編制規劃。再次，建立政府間區域合作的法治平臺，兩地政府可以結合區域內的跨界公共問題特點以及區域具體情況，編制統一的區域治理法規，明確各方權責利，從法律層面協調各方利益和各方責任。

(五)建立區域發展信息資源共享機制

當今社會，已是知識經濟社會，信息在社會政治經濟生活中占有著突出的位置。廣西與廣東地方政府共同建設西江經濟帶，應該建立在信息資源共享的基礎上，包括政治決策信息共享、經濟信息共享、社會輿情信息共享、學術研究信息共享以及新聞信息共享等等。

首先，廣西與廣東地方政府要建立全面的政府信息共享平臺。地方政府信息共享是指公開、完整的地方政府公共管理信息平臺的構建。信息管理平臺構建強調地方政府管理各自區域經濟的透明度，也強調地方政府相互協調的透明度。廣西與廣東地方政府應利用現代網絡技術建設公共管理信息平臺，對管理信息互相傳送、溝通、蹉商，以滿足區域內各項公共管理事務的需求。對此，廣西與廣東地方政府完善政府信息公開體制就尤顯必要，應建立西江經濟帶建設的各項信息公開制度，建立雙方政府共享的政務信息庫。

其次，廣西與廣東地方政府要建立社會信息共享平臺。隨著西江經濟帶建設的發展，必將伴隨著巨大的信息流。相對于政府部門信息流動的有序性和合理性，社會信息流動呈現出較明顯的無序性和紊亂性。如此，政府部門需要建立相應的社會信息管理機制，引導社會信息包括社會經濟信息、社會文化信息、社會輿情信息以及新聞信息的合理有序流動，并實現廣兩與廣東西江流域社會信息的共享。

再次，廣西與廣東地方政府要建立學術研究共享與智力匯集平臺。兩江經濟帶建設，面臨著諸多自然科學、社會科學以及人文科學的科研攻關，涉及政府管理、社會管理、經濟管理、企業管理、環境保護、航道建設與管理、文化保護、城市規劃管理以及區域規劃等各個方面。因此，廣西與廣東應整合西江流域乃至兩地高校、學術機構以及企業研發部門，應建立廣泛的多角度多層次的學術信息交流和智力匯集平臺，做好西江經濟帶建設的科研攻關，共同用好和培養學術人才、經濟管理人才、公共管理人才、社會管理人才。

(六)建立政府間監督和糾紛裁決機制

從制度理論的角度來說，區域合作規則是利益相關的個體即區域內各政府在一個有限的“囚徒困境”博弈中而產生的一種合作均衡。既然是博弈的過程，也就會有糾紛和摩擦的孕育和產生。西江經濟帶建設涉及廣西與廣東兩個省級行政區，南寧、柳州、梧州、玉林、賀州、百色、來賓、崇左、肇慶、云浮、江門、中山、佛山、珠海等十幾個地級市，數十個縣，幾于萬人，利益網、責任網、人緣網錯綜復雜，同時由于政府的相對封閉性、市場經濟條件下的趨利性與選擇的多元性，以及西江經濟帶建設的跨界性、系統性、長期性與艱巨性，省(區)地方政府之間、各級地方政府之間產生糾紛和摩擦在所難免，這也是社會經濟發展的常態。如何平和糾紛和摩擦，減低破壞性，增強建設性，也是廣西與廣東兩地各級政府，尤其是兩地省(區)政府需要綜合考量的重大課題。對此，為達到監督與糾紛裁決的目的，廣西與廣東地方政府可以委托第三方，讓渡部分行政管轄權，賦予第三方以監督和裁決的權威，綜合協調與處理各方糾紛與摩擦。第三方可以是上級政府、或上一級主管部門，也可以是泛珠江三角洲經濟區內其他特邀地方政府，還可以是區內外社會中介機構。通過第三方的有效監督，保證各級政府履行協議、合同以及區域法律法規的自覺性，確保合作行為的可持續性，減少地方政府在合作中的機會主義、自利主義行為，促進西江經濟帶建設的各項工作的全面展開。