遼寧省撫順市:“醫保平臺”惠民生贏民心

社會保障作為一項基本制度，是經濟社會發展的“安全網”和“穩定器”。2010年9月1日，遼寧日報刊登了一則消息：從2010年9月起，凡在撫順就讀的大學新生均可參加城鎮居民基本醫療保險，每年繳費40元即可獲每人每年120元的城鎮居民基本醫療保險補助，比去年增加了80元。撫順市各高校作為學生參保的承辦單位，負責本校學生參保等級、保費收繳等工作，并發放《撫顱市城鎮居民基本醫療保險證》和醫療保險卡。自此，撫順市大學生們就醫有了更多的保障。

而在幾年前，學生作為特定的流動性人口，醫療保障很難到位。除些之外，農民工子女、“三無”人員、老人、嬰幼兒等分散在各地，無法實現由統一的單位進行組織管理，得不到社會應有的醫療保障。

為此，撫順市啟動了全市城居醫保業務，至2010年，由于該系統涉及勞動、就業、銀行、街道、社區、醫院等相關部門，實現了單位間信息共享和協同經辦業務等目標，應用效果良好，被人力資源和社會保障部評為“全國金保工程示范城市”。

縷清問題 明確建設思路

早在2007年，根據《國務院關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》(國發[2007]20號)和《遼寧省人民政府關于建立城鎮居民基本醫療保險制度的意見》的有關要求，撫順市便啟動了全市居民城居醫保業務。但是，實際工作中存在人口分散、多頭管理、繳費標準不一、建設模式不明確等方方面面的問題，困擾著撫順市信息產業局。

根據統計結果，2007年的時候，撫順市人口總數近200萬，其中符合參加城居醫保的人員約60萬，分散在全市五區三縣的36個街道、380個社區，居住地各不相同，苦于集中管理。不僅如此，撫順市人口的組成也較為復雜，從初生兒到高齡老人跨越多個年齡段，有老年人、學生、嬰幼兒、農民工子女、困難群眾、“三無”人員、重癥殘疾人等多種復雜類型，需求和待遇各不相同，屬于具有“社會人”特點的自由人群，無統一的單位進行組織管理。一言以蔽之，撫順市人口“構成復雜、居住分散、收入不定、管理困難、信息不準、測算困難”，這些特點在開展全市居民城居醫保業務的具體操作時成為一個突出的難題。

除了人口所具有的特點外，人口的管理部門也存在多頭管理的現象。撫順市財政部門、區財政部門、街道、社區、八個社保分局、醫保中心、醫院等部門都在開展人口社保的管理工作。這些部門中，有的已經建成了信息系統，但數據標準和管理各不相同、各自為政；有的部門尚未啟動信息系統的建設工作，信息的管理依然靠手工作業。于是，如何實現各部門的信息共享和協同辦理業務又成為另一個必須解決的難題。

根據相關規定，城居醫保繳費由省、市、區(縣)補貼及個人繳納兩部門組成。然而，在實際的操作過程中，具有“社會人”特點的個人繳費標準以及不同居住地人員的統一財政補貼等方面，面臨著很大的操作困難，無法確保所有參保居民正常享受各種待遇。

此外，在信息系統建設模式問題上，當時也存在不同的聲音。城居醫保系統是獨立建設還是統一到已有的信息平臺?如果獨立建設，如何避免信息孤島問題?如果統一集中建設，多部門的共享要如何實現?參保居民又如何及時了解各項政策法規，及時掌握參保情況和個人相關的各種信息?總之，路徑選擇的問題不解決，系統將無法啟動建設。

啟動全市居民城居醫保業務的種種問題，引起了撫順市信息產業局的高度重視。據了解，他們多次組織召開各部門參加的專題會議進行研究，聘請有關專家開展多方面的深入論證，對其它省市的建設情況作了詳細考察，在經過大量的先期工作后，市信息產業局認為實現各部門間完善的電子業務協同成為解決問題的合理首選，可以確保各項業務的順利經辦，因此，信息共享和業務協同成為建設城居醫保信息系統的核心思路。

對癥下藥 實現協同管理

藥方一：針對人口居住分散、構成復雜的問題，撫順市信產局采用以社區或學校為虛擬單位的管理方式，將參保人員集中在虛擬單位進行管理。

虛擬單位是與實體單位相對應的，比如學校作為一個單位實體已經在城鎮職工醫療保險中建立了相應的單位信息。參保人員為學校在職職工，但是學校中的學生又要參加城鎮居民醫療保險，單位名稱雖然還是學校，但是城鎮居民醫療保險中單位的性質與城鎮職工醫療保險中的單位又完全不同，城鎮居民醫療保險虛擬單位只作為能夠在制卡登記以及繳費核定過程中作為同一類人群進行操作管理而建立的單位信息；社區作為街道的基層單位，同樣要面對不同的人員類別進行相同的或者類似的操作管理，因此在城居系統中同樣作為一個虛擬的單位而建立相應的虛擬單位信息。

這樣做的好處是充分利用街道、社區、學校的資源，加大宣傳、征繳力度。在信息采集時，由于以上管理人員對所轄區域內的人員情況比較了解，這樣信息采集工作會比較順利并且數據質量好、采集效率高，在設計人員基本信息項目時，除了包含所屬虛擬單位信息外，還包含了詳盡的參保人員自然情況的信息，其中有人員類型(未成年入、學生、成年入、老年人等)、特殊人員類別(低保、重殘、三無、低保邊緣戶等)，通過這一系列的方法，撫順市完善地解決了“社會人”的信息管理問題。

藥方二：針對管理部門多，數據無法共享的問題。撫順市信產局用“統一標準、統一軟件”的方法實現了“三共享”。

為了實現信息的協同共享，撫順市構建了全市統一的社會保障電子業務協同數據中心，建設了符合國家A類標準主機房，統一進行了全市的網絡規劃，將相關的數據全部集中管理，統一應用，建設了統一的公共服務平臺，建設了異地災備中心，為信息共享提供了有力的技術平臺保障。

在市財政部門、區財政部門、街道、社區、社保分局、醫保中心、醫院等各單位之間建立統一的數據接口，設計了統一的表單，規范了統一的業務操作辦法，保證了數據流在各部門間順暢地流動。

同時，撫順市還開發了統一的社區和學校數據采集和繳費劃帳業務經辦軟件，開通了網上信息采集和繳費申報功能，對相關人員進行了集中培訓，統一思想。聯動操作，確保業務順利進行。通過這一辦法，實現了各單位間參保人員基本信息共享、繳費信息共享、補貼信息共享——“三共享”。

數據質量是信息共享的基礎。從管理角度出發，撫順市深度挖掘數據，提高信息共享的總體應用水平，實現了幾個轉變，”建立健全相關數據管理制度；將工作重心從注重數量向注重質量轉變；從數據匯總向數據分析應用轉變；從簡單上報向規范化上報轉變；切實做好計劃下達指標分解工作；深入研究數據應用，將信息工作的重點向決策支持方向轉移。”

此外，撫順市社會保險事業管理局成立了專門的領導機構開展“數據質量年”活動，并配備各類專業人員，定人定崗，明確了工作職責，建立健全各項數據管理制度，明確了數據維護的責任部門，制定出切實可行的數據整理方案，嚴格按制度執行數據管理，完成各類數據整理工作。對全市參保人員的各項信息進行了全面的梳理，對于數據項輸入不全或錯誤的，實行一票否決制，即一項不合格就視作該條數據全不合格。

藥方三：針對無法統一財政補貼的問題，市信產局將行政區劃代碼巧妙嵌入軟件設計，并作為財政補貼的地方所屬依據，實現跨虛擬單位提取財政補貼。

根據相關政策規定，城鎮居民醫療保險的保費是由省、市、區財政補貼和個人繳費相結合的方式，不同類型的人群，各級財政所要承擔的補貼各不同，繳費人群不定、繳費年度不定，同一虛擬單位(如學校)中許多學生屬于不同的行政區域，同一社區居住人員的戶口不一定在本社區，基于這些情況，實際操作過程中，不能按同一學校或社區計算區屬財政補貼，否則就會出現數據混亂，業務無法經辦的現象。因此，要將各級財政的補貼按虛擬單位統計出來是一件很困難的事情。

為了解決這一問題，撫順市信產局在軟件設計之初，在信息采集過程中加入了行政區劃代碼，無論是在任何一個學校或社區參保，個人信息中都能體現出該人員的區一級財政補貼應該由哪個行政區負責，在提取各級財政補貼的時候，不考慮個人所屬的虛擬單位，而是根據個人信息中的行政區劃數據項，對應提取各級財政應該承擔的補貼金額，合理地實現了跨虛擬單位提取財政補貼的辦法。

然而，在城鎮居民醫療保險上線初期也出現了一些插曲，系統開始運行的時候，政策要求在各級財政補貼到位后，個人的醫保卡才能夠啟動，這就導致了很多參保人員繳納了個人繳費后仍然不能夠按時享受相應的醫療待遇，造成大量上訪人員的現象，后來，經過調查，發現了出現上訪的原因：財政補貼與個人繳費不能夠同步到賬，醫保卡仍然處于欠費中。

考慮到省、市、區財政補貼由于種種原因有時不能及時到帳，為了不影響城鎮居民參保人員享受醫療待遇，對柑應政策及時做了調整，只要參保人員繳納了個人繳費金額，就可以享受相應的醫療待遇，即在個人繳納了個人應該承擔的保費后，醫保卡即可啟動，財政補貼可以延后到帳，既“前個人后財政”。為了便于管理，各級財政的補貼計算到每個人的明細中，待財政補貼到位后，再將明細中的財政欠費標志變更為實繳標志，從而實現跨虛擬單位補貼到賬功能。

藥方四：針對建設模式的問題，充分利用已有的電子政務平臺，進行了統一規劃和集中開發建設。

如果沒有一個完整、科學、可行的規劃，不能按照統一的標準建設。電子政務和業務協同建設就會發生方向性的錯誤，造成人力、物力、財力的巨大浪費。

為了保障統一規劃和集中開發建設，撫順市專門成立了市、縣(區)兩級領導小組，成員部門由相應的財政、民政、勞動、就業、社保等信息共享部門組成，負責全市統一規劃、組織實施、業務協調等方面的工作。在此基礎上，成立了專門的信息管理部門一撫順市社會保障信息中心，具體負責電子政務和業務協同的各項技術開發工作。 建設初期，市信產局組織相關部門和各方面的專家，進行了嚴格、全面的論證，確定了嚴格按照部、省標準建設的方針，做出科學、合理、可行的規劃，確保電子政務和業務協同建設有序地進行。 值得一提的是，城居醫保系統是在已投入使用的復雜系統中擴建的子系統，那么，如何與原有系統緊密結合成為面臨的一個重要問題。為了解決這一問題，撫順市在系統建設初始就始終堅持以各項規范為基礎要求，新增的任何子系統或功能擴展都要按緊耦合的方式開發完成，嚴防體外循環的現象出觀，因此，在建設城居醫保系統時，信產局確定了以現有的政務平臺為依托，將城居醫保系統緊密地耦合到這一平臺之中，完全實現了各子系統間數據標準一致、結構耦合、互通互融的要求。

不僅系統間實現了互聯互通。市信產局還開發了各定點醫院和定點藥店間的數據標準接口，將城居醫保和城鎮職工醫保的藥品目錄進行了統一，在底層數據結構中設立了城職、城居類別區分標志，統一了參保人員就醫流程，實現了前臺一體化，后臺結算獨立化的方式。 藥方五：針對居民方便應用的需求，市信產局利用互聯網動態公布相關信息、銀行代收個人繳費等方式方面居民查詢、辦理各項業務。

為方便居民查詢，社會保障網站業務功能進行了擴展，實現及時動態地公布各類、法規和業務經辦流程，確保居民能及時掌握。

為方便居民辦理業務，還開發了網上信息采集和繳費申報業務，采用網站交換區——生產區的數據流動方式(既“一站二區聯動”)，先由各虛擬單位經辦人員通過互聯網采集或申報數據，由網站定期將數據通過網閘傳到內網交換區，再由工作人員從交換區將數據接收到核心業務生產區后進行確認并辦理業務，既解決了網絡安全問題，又能使虛擬單位業務人員及時方便地經辦各類業務。

此外，個人繳費實現由銀行代收。社保分局負責核定每年每個人的繳費，生成繳費明細和匯總，由虛擬單位經辦人員到銀行繳費，由銀行返回繳費數據并由社保分局記帳，極大地減輕了業務經辦壓力，提高了經辦效率。

為了確保各項藥方能在實際中發揮作用，撫順市建立健全各類規章制度，先后制定了《撫順市社會保障信息管理條例》、《定點機構計算機系統管理工作規范》、《中心機房管理制度》、《數據備份制度》、《計算機入網標準》、《數據處理流程和規范》等一整套的管理制度。定期對各部門的業務經辦人員進行各類制度的培訓，并和各部門組成聯合檢查組隨機檢查各部門的制度落實情況，對存在的錯誤或違規現象及時糾正，確保各項工作職責任清晰，落實到人，凡事有據可查，有制可依。

效果良好 成果多方共享

通過兩年來的實際運行，城居醫保系統取得了不錯的成效，實現了將分散的“社會人”一城鎮居民的集中統一管理，為下一步的新農保開發提供了有益的借鑒，也惠及多家業務相關部門，促使相關部門間的業務協同由松散變得更為緊密，強化了部門間的配合和聯動，實現了數據來源唯一化，業務經辦共享化的模式。

通過構建統一的業務協同平臺，擴大了網絡平臺的覆蓋面，將網絡延伸到每一個社區和學校，提高了平臺的使用率，省時、省力、省錢。相關部門的業務經辦效率取得了極大提升，市區兩級財政部門補貼計算工作由無序、不準確變成按月準確計算，定期生成報表，補貼及時到位，有力地提高了業務經辦的效率。

同時，系統的運行為政策制定、部門的政策變化或新政策的頒布提供了可靠的保障，能夠在政策變化或發布的第一時間內及時調整協同業務平臺。全市行動步伐統一及時，加快了政策貫徹的力度和速度。

此外，各社區和學校通過核心業務平臺動態掌握了本虛擬單位人員的各種情況，使人員管理從混亂到有序。再到規范化，為社區和學校的其它各項工作打下了堅實的基礎。提供了有益的參照；社保部門各分局的數據準確性和業務經辦的及時性，加快了業務經辦周期，確保了參保人員繳費及時、就醫及時；解決了醫保中心繁雜易錯而且效率低下的手工報銷方式，待遇計算全部通過業務協同平臺自動計算，準確無誤，協同前，參保人員在各定點醫院就醫是先自費后報銷，協同后轉變為出院時只繳個人部分，其余由電腦記帳后由醫院和社保及財政進行結算，既方便了患者又加快了結算速度。

記者手記：

電子政務和業務協同信息系統作為社會保障業務的技術支撐體系，是一切業務工作的基礎平臺。只有建立趕安全高效的信息系統，才能完成社會保險的各項業務工作。這對于規范社會保險業務，提高工作效率，保障基全安全、增強決策的科學性都具有至關重要的作用。

撫順市社會保障網絡建設姑子20世紀九十年代。1994卑，撫順市開始建設社會保障網絡信息系統；2000年，撫順市社會保障實現了五險合一系統的整合和開發工作；2003年，完成了社保－就業－民政“三聯動”，首后進行了三次大規模的升級改造工作；2006卑，在市信息產業局領導多方面的大力支持下，根據國家、部，省相關要求，按照“完整、正確、統一、及時、安全”的總目標和“統一標準，統一建設、統一軟件，集中數據”的指導思想，集中人力、物力，利用三個半月的時間對系統進行了徹底的升級改造，建設成為一個覆蓋全市(合縣、區)的完整，高效，務實的電子政務和業務協同信息管理糸晚，實現了人社部關于“一個工程，兩大糸統，三層結構，四人功能”的各項要求。

在撫順市屯子政務和業務協同系統建設十多年的歷程中，國家，省委，省政府、信息產業部，國信辦、勞動部等方面的領導先后到撫順市視察，聽取了撫順市系統建設的匯權并給予了充分的肯定；在勞動部全國信息化工作會議上，撫順市作為特邀城市代表介紹了自己的建設經驗：2010年撫順市被評為全國金保工程建設示范城市。撫順市城居醫保系統有力地促進了全市城居醫保參保卒和繳費率，解決了城鎮居民最為關心的醫保問題，樹立了良好的服務型政府形象，在構建和諧社會中發抨了重要作用。信息化支撐下的醫保保障模式得到了社會各界的充分肯定。

在國家第十二個五年規劃的嶄新時期，我們應積權，努力地探索信息化支撐下的社會化化務的新途徑，保證社會保障信息工作沿著科學化、規范化的軌道健康發展。

資料鏈接

“金保工程”指利用先進的信息技術，以中央、省、市三級網絡為依托，支持勞動和杜會保障業務經辦、公共服務、基金監管和宏觀決等核心應用，覆蓋全國的統一的勞勸和社會保障電子政務工程，其內涵可以緝拿要概括為“一、二、三、四”四個字：

“一”是一個工程，指在全社會范圍建設一個統一規劃、統籌建設、網絡共用、信息共享、覆蓋各項勞動和社會保障業務的電子政務工程；

“二”是兩大系統，指建設杜會保險子系統和勞動力市場子系統；

“三”是三級結構，指由中央(勞動保障部)、省、市三層數據分布和管理結構組成；

“四”是四項功能，指具備業務經辦、公共服務、基金監管和宏觀決策四項功能。