讓信息化更有效益

“十二五”信息化環境的新變化

信息化規劃要適應環境的變化。“十二五”規劃面對的信息化環境與前兩屆規劃已有很大改變。因此規劃的思路、方法、形式都應隨之調整。

“十二五”信息化環境的重大變化有以下五個方面：

一是以設施建設為主變為以實現社會效益為主，“十五”、“十一五”期間信息化建設的重點是基礎設施的建設。電子政務從政府信息化基礎設備網絡的配備開始起步，經過近十年的努力國內信息化設施已有大幅度改善。“十二五”規劃是以應用為中心，注重業務配套、服務完善、應用創新；應用效益尤其是社會效益成為新時期信息化規劃的主題。

二是以電子政務為中心變為社會信息化應用為中心。“十五”、“十一五”的信息化建設主要是電子政務拉動的，當時的信息化環境不足以支持更多的社會信息化應用。“十二五”環境有了很大改善，政府電子政務重點轉向公共服務，社會信息化應用有了巨大的發展機會，電子商務翻倍增長。信息化規劃的重點將由電子政務轉向信息化的社會應用。

三是政府投資為主變為政府與社會共同投資，在電子政務拉動信息化時期，規劃項目投資以政府投資為主。當信息化規劃的重點轉向社會信息化應用之時，信息化建設越來越依賴于社會投資。如工業與信息化融合、電子商務發展、城市電信設施升級、信息產業發展等都依賴社會投資。投資多元化是叫，二五”信息化規劃的重要特點，

四是行政機制為主變為市場機制為主。電子政務是政府投資支持的政府業務信息化建設，其管理模式是行政機制，社會信息化建設面對多元化的投資主體，需要采用市場機制來推動信息化建設，要尊重企業的自主權，引導企業自主創新。促進信息化的繁榮。

五是政府評價為主變為社會評價為主。電子政務為中心的時期，大部分電子政務工作是政府內部的信息化改進，對電子政務的評價主要是政府內部，只有政府網站更多依靠社會評價。信息化規劃的重點轉向社會信息化之后，對信息化的評價主體是社會，信息化規劃要適應社會監督的環境，規劃必須開放，廣納社會的建議。改善社會效益的測量方法

“十二五”總規劃的主題是科學發展，主線是轉變經濟發展方式，信息化規劃也要以科學發展、轉變經濟發展方式為中心，更多關注社會效益。重視信息化的社會效益將成為“十二五”信息化規劃的特點，如何準確地測量信息化社會效益是信息化規劃的重要課題。

對社會效益描述不清、沒有定量的測量方法是影響信息化效益實現的重要因素，人們總是重視容易測量的目標。雖然社會效益很難定量化，但至少要有大致的方法才有助社會效益的實現。國家信息中心編寫的《中國信息社會發展報告2010》給出的信息社會指數(I$I)可作為一種參考。ISI由四方面二級指數合成，每項二級指數又進一步細分為三級、四級指數，直至可直接統計的指標。主要指標結構如下：

信息社會指數(HSI)：

1 知識型經濟指數。包括經濟水平指數(人均GDP指數)、人力資源指數(成人識字指數、教育投入指數、大學生指數)、產業結構指數(產值結構指數、就業結構指數)、發展方式指數(研發投入指數、創新指數、效能指數)；

2 網絡化社會指數，包括基礎設施指數(有線電視接入指數)、數字包容指數、社會發展指數(消費水平指數、城鎮化指數)；

3 數字化生活指數。包括數字應用指數(移動電話指數、電腦指數、數字電視指數、互聯網指數)、支付能力指數(移動電話支付能力指數、寬帶支付能力指數、有線電視支付能力指數)；

4 服務型政府指數。包括信息公開指數、在線辦事指數和公眾參與指數。

這些指標未必都很完善，但是它能提供一個更全面的信息化目標視野，能夠將社會效益向定量化描述推進一步。在地區信息化規劃時參考信息社會指標體系，有利于全面認識本地區信息化的狀況，使信息化的目標更清晰。

與地區發展戰略緊密結合

信息化規劃是地區發展規劃的子規劃，應密切配合整體規劃確定的戰略。目前不少信息化規劃與本地區社會經濟發展戰略結合得并不好。如何結合，我們可從三個層次進行不同視角的描述：

第一層次：指明信息化在總體戰略中的位置

在整體戰略框架中圍繞著科學發展、轉變經濟發展方式定位信息化的直接效益。地區“十二五”的總體戰略離不開結構調整、科技與創新、改善民生、節能環保、改革開放等內容，要指出信息化建設在這些戰略中的具體位置，信息化是政府戰略的重要組成部分，例如擴大信息產業的規模、電子政務的效益等。

第二層次：指明信息化在總體戰略的工具作用

要說明信息化的間接效益對總體戰略各目標的貢獻，規劃應指明作為工具的信息化手段如何為政府各戰略目標做出貢獻，例如：在工業與信息化融合中強調信息化怎樣促進工業的增長；在政府公共服務中信息技術如何提高公共服務的效益，通過工具的作用將信息化與政府規劃的戰略目標結合起來，這種結合能夠使信息化建設得到政府與社會更多支持，因為資源是按照戰略目標分配的，將信息化的貢獻聚集到戰略目標上會產生更大效益，有利于得到需要的資源。

第三層次：圍繞總體戰略目標組織信息化配套

要說明信息化怎樣通過優化信息環境來提高城市發展戰略的成功率。信息化能夠提高社會合作效率、促進知識信息交流從而為城市創造更多效益機會，這是信息化在總體戰略中的機會貢獻，社會經濟發展的效益取決于多方面環境的配套，效益水平取決于各種措施(包括信息化措施)、環境的配套水平。信息化工作本身的效益也需要外部配套環境，需要多方面配合，與總體任務相結合的信息化建設能夠獲得更好的配套條件，講清楚信息化與總體戰略的配套關系是信息化規劃的一項任務。

從三個不同層次討論信息化與總體戰略的關系能使信息化的定位更清晰，從而創造更多的理解與支持。區分政府投資與社會投資

“十二五”信息化規劃的重大變化是投資來源的多元化及應用項目社會化，信息化建設不只是政府投資，還要動員社會投資共同參與信息化建設。不同的資金來源與應用模式對應的規劃方式也應不同，有指令式規劃與引導式規劃之分。

以往信息化規劃是面向政府投資。“十一五”信息化規劃的重點是電子政務，主要內容是政府項目，社會基礎設施建設也是政府與國企共同參與，很少吸收民營資金參與信息化建設。這種安排主要是因為當時國內信息化基礎差，不具備動員社會資金積極投資信息化建設的條件，需要政府投資拉動，電子政務是在互聯網泡沫破裂后開始的。當時的信息化規劃只能以政府任務、政府投資為主，規劃不免帶有計劃經濟色彩。

今后信息化規劃更關注社會投資，“十二五”規劃面對的形勢已有很大改觀，信息化基礎設施已大幅度改善，政府信息化應用已普及，社會信息化效益機會已涌現，吸引社會資金投資信息化建設的客觀條件已逐漸成熟，吸納社會資金共建信息化成為“十二五”規劃的重要任務。“十二五”信息化規劃重點由基礎建設轉向效益實現，效益實現比設施建設更需要創新與合作，更需要社會的積極參與，指令性規劃只適合安排建設卻不適合創造效益。更不適合社會信息化應用創新，信息化要逐漸走上與社會合作共建的道路規劃需要向引導式規劃發展。

不同投資來源要有不同規劃模式，不同的投資來源要有不同的規劃方式，”十二五”規劃不是一個單純爭取政府投資的規劃，還要成為動員社會投資合作共建的規劃。發達國家的信息化規劃一直將吸引社會投資作為規劃的重要任務，這正是我們需要認真學習的，不要把信息化的視野局限在政府工作之內，要看到社會信息化投資的巨大創造力，阿里巴巴的淘寶商城帶動了國內約80％的網上零售業務，這是單純的政府投資做不到的。信息化規劃要更多著眼于調動社會的積極性。

政府項目成本效益的改進

“十二五”信息化規劃需要對政府項目規劃做進一步改進，以往的電子政務規劃存在的不足需要努力在本次規劃中克服，對此本文提出三點建議：

一是認真篩選項目。認真篩選規劃項目是提高規劃效益的首要措施，在經濟活動中篩選就是增值。很多規劃對項目精選下功夫不夠。規劃的工程項目往往是由各政府部門上報匯總而來，缺少認真的篩選與調整，項目總規模經常遠超政府投資總盤子的支持能力，結果只能在各項目資金上攔腰一刀，不利于資金集中合理使用，項目篩選是一個大學問，要從項目重要性、環境成熟度、業務影響力等多方面來進行平衡，讓效益好又有把握成功的項目先行，信息化規劃的水平體現在項目的先后排序之中，排不出優先順序的規劃肯定是低水平的規劃。

二是全面估算成本。政府信息化項目規劃中另一個重要的問題是成本估計不完整，人們往往過高估算資金成本而忽視人力成本、知識成本與注意力成本，一些部門爭取的項目經費很多，伹精力、知識遠遠不足，無法將一個項目認真做深做透，能夠集中精力做事比資金更重要。在政府項目的成本估算中另一個常見的偏差是只計算本單位的成本，不考慮它部門的配套成本，更不考慮社會公眾的配套成本；這種失偏的成本估算常常是電子政務項目合作困難、得不到外部支持的重要原因，例如要求政府部門實現信息共享，伹卻沒有認真估算共享將會給數據提供部門帶來多大的成本增加及應如何進行補償，這就很容易引起數據維護部門的怠工，使數據質量下降，信息共享失效。有些政府項目輕率地要求企業提供數據而不考慮企業增加的成本也會產生問題，外部的不滿會通過降低數據質量來表達，信息系統的失敗不是不能運行而是無法控制數據質量。

三是使效益具體化，政府信息化規劃要做效益具體的項目。不要做抽象效益的項目。從前些年電子政務的經驗來看，效益目標抽象的項目執行效果都不太好，例如信息共享，籠統的信息共享效益很不靠譜。成功的信息共享要具體得多，需要共享什么數據就做該數據的共享工作，共享數據建設最好仿照企業按訂單生產，沒有明確訂單的信息共享很難回收成本。決策支持系統最好也按訂單生產，只做有明確需要的部分，少做通用的平臺，由于缺乏足夠的實際應用經驗。我們還沒有設計通用系統的能力，還需要摸著石頭過河，多做些有具體效益的事情比較牢靠。

社會項目要突出機制的作用

以往的信息化規劃主要集中于政府的投資項目，執行機構主要是政府及政府所屬的事業單位，指令性計劃和行政手段能夠發揮重要作用，因此規劃很少關注機制問題。伹是，當信息化規劃范圍擴大到社會信息化時，機制的重要性就凸顯出來了，行政手段無法實現市場化目標。

行政機制做不好市場機制的事情，沒有實踐經驗的人很容易直線化思考問題，認為只要列出項目有了投資就能做成功。完全忽視了機制的重要性，例如：想推進物流業信息共享，有些人就會提出建立物流信息共享平臺的工程，希望匯聚各方面的物流信息提供全方位的物流信息服務，這種看似合理的方案但卻回避了運行機制問題，沒有講清平臺是企業還是政府或是事業單位?平臺以什么模式運行，是行政模式還是市場模式?更沒有考慮業務能否持續?虧損怎么辦?如果是企業機制誰來組建企業?誰來承擔風險(包括經營風險與道德風險)?事實上，由政府辦市場服務大都是不成功的，市場問題還是要由企業去做。很多地區規劃都提出要建統一的電子商務平臺，誰見過官辦電子商務平臺成功的例子呢?而完全市場機制的淘寶商城的成功卻是有目共睹的。

政府機制缺少創新能力，政府機制適合于做規范的、沒有直接商業利益的服務，不適宜做有商業利益的競爭性業務。競爭性業務需要有創新能力，創新恰是政府的薄弱環節。以淘寶商城為例，淘寶創造的網上開店模式、支付模式是政府機制很難創造的，現在有些政府要做企業信用服務，對此要有清醒的認識，政府能做什么，做到什么程度，不能盲目擴大范圍。政府只能提供通過行政手段獲得的企業信用規范數據而不能對企業信用進行評級，不能包辦企業信用服務，深入的個性化的信息服務是政府機制不能勝任的，政府應將需要創新的、有競爭性的工作交給企業去做，政府的責任是監管市場，政府參與競爭性業務會破壞市場秩序，信息化規劃要堅持政府與企業合理分工的原則。

機制比投資更重要。信息化服務業務是長期的業務，業務本身的可持續性非常重要，保證可持續性的關鍵在于機制，機制對路業務才能持續。政府機制、事業單位機制都是需要財政不斷補貼的機制，是成本很高的機制，除非特定的公益服務一般不宜采用這種機制。信息化環境的改善要更多依靠市場機制，要用企業的機制來實現信息化的繁榮。政府項目可以采用企業外包的模式。外包要遵守公平競爭的原則，努力維護公平競爭的環境，讓有能力的企業脫穎而出，對于建立公共服務平臺、設立業務服務中心等方案，應仔細想好這種平臺或中心將以什么樣的機制運行，機制是業務可持續運行的核心，機制比投資更重要。機制合理沒有經費可以去集資，機制不合理必然半途而廢。投資越大浪費越大。信息產業發展不能跟風

成立了工業與信息化局的地區多主張將倌息產業規劃列入信息化規劃之中，這樣信息化規劃就由信息社會發展和信息產業發展兩部分內容構成，規劃者要清楚這兩部分規劃思路的不同點，信息社會發展規劃是非競爭性規劃，信息產業規劃是競爭性規劃，認清兩者的區別對于規劃十分重要。 信息社會發展規劃是非競爭性規劃，一個地區信息化發展得好并不會阻礙其它地區信息化的發展，一個地區成功的經驗可以在其它地區推廣應用對己并無損失，例如電子政務的經驗、城市信息化管理的經驗、公共醫療、社會保障、交通一卡通等方面的經驗都可以共享，在這類信息化規劃中，地區之間可以充分交流取長補短，后發地區反而有更多優勢，認識這一點的好處在于：可以在規劃中多多學先進地區經驗，少走彎路。

信息產業的規劃是競爭性規劃。信息產業的發展在地區之間是有競爭性的，同類的產品與服務會產生競爭，一個地區某產業迅速發展會覆蓋周邊市場，產生聚集效應。將投資、企業、市場、人才資源吸引過來形成產業集群。然而產業向該地區聚集使得其它地區再難以發展同類產業。一個地區產業集群的成功，意味著該道路向其它地區的關閉。因而信息產業的規劃是不能照抄的，要充分認識地區競爭的現實，產業規劃不能只考慮本地區的一相情愿，還要考慮其他地區的產業方向，選擇本地區有優勢的產業，避免沒有勝算把握的產業競爭，錯開產業方向會增大成功的機會，

地區信息產業規劃不能跟風，地區信息產業規劃不成功的例子很多，最常見的問題是規劃趨同。什么熱門就做什么，從軟件外包到物聯網。既不考慮本地區的比較優勢更不考慮外部的競爭環境。一相情愿發展熱門產業。最后導致投資失敗資源浪費。地區信息產業規劃一窩蜂趕熱門的原因首先是認識問題。規劃者缺乏市場競爭意識，以為只要有投資就能把產業搞起來，不知只有競爭獲勝才能生存。深層的原因在機制上。熱門產業目標容易被大家接受，容易批準通過，錯了也是集體決定，有創新的建議反而需要承擔更大的責任風險。這就促成了趨同性規劃泛濫。要形成高質量的產業規劃不僅要有知識還需要勇氣。

信息產業規劃要以特色化為中心，地區信息產業規劃重要的原則是形成特色，知識經濟時代重要的競爭力是與眾不同，信息產業發展方向要以特色化為中心，寧可選擇窄一些的專業領域。站住腳再擴展，千萬不要泛泛發展熱門產業。信息產業是能夠與其他產業融合而增加附加值的產業，產業規劃不必只盯住信息產業自身的產值而應更關注產業融合帶來的關聯效益，如同養蜂業不能只考慮蜂蜜產量還要計算對農作物的增產一樣，由于關聯效益往往比信息產業效益更大，因此著重發展與本地區核心產業融合的信息產業會為本地區帶來更大效益。

以政策為中心不以工程為中心

面向政府投資以工程為中心。以往信息化規劃總是將重點工程置于中心地位，政策部分只是作為保障工程實現的輔助措施，它的合理存在是因為：當時規劃主要是面向政府投資，對外政策的成分不大，規劃的重點是說明工程項目的目標、效益與投資規模，規劃主要是給政府內部看的，規劃要作為政府資金分配的依據。而今天，很多地區的信息化規劃還沿用這種面向政府投資管理的規劃模式。

面向社會投資以政策為中心。“十二五”時期信息化投資轉向多元化，傳統的面向政府投資管理的規劃模式就不適用了。目前信息化建設已越來越依賴社會投資，例如工業與信息化融合、電子商務應用、信息產業發展等規劃內容都是基于社會投資，如何動員社會積極投資參與信息化建設成為規劃的新重點。由于規劃的市場化成分越來越大，規劃將著重于指明主要方向，促進社會共識，展示發展機會，引導社會積極投資參與，更具體的工程要由投資者來創造，面對新形勢。規劃重點在說明政策，引導企業投資創新，而不是開列一堆社會信息化工程讓企業照此執行。新時期的信息化規劃是突出政策的規劃，要研究怎樣通過合理的政策引導社會投資與創新共同創造信息化的繁榮。規劃的工程描述主要是政府投資部分，如電子政務、政府公共服務部分，規劃整體要平衡，面向社會的信息化工程不宜太細，要為企業主動創新留出空間，規劃內容要以政策說明為中心。

以政策鼓勵社會信息化創新，國內信息化建設發展到今天，基礎設施建設已不是信息化的難題，難題是如何創造信息化應用的繁榮。應用繁榮是生態環境建設問題，不是靠政府投資幾個大工程就能解決的。信息化繁榮是社會的自組織。要依賴企業主動配套合作，依賴企業自主創新，尤其是業務模式創新。政府投資能夠解決一些基礎環境上的問題，卻無法創造大量內容服務商、大量信息技術服務商，更不能創造出大量信息化的用戶(創造用戶是企業的首要任務)。信息化繁榮依賴企業的創新，創新是靠政策支持的，規劃要研究鼓勵創新的政策，基礎設施構建之后，有效的創新政策就是決定因素。

規劃要向社會開放

“十二五”規劃應成為開放的規劃。以往規劃的重點是政府業務、政府項目、政府投資，規劃向社會開放作用只是接受社會的監督，開放與否對規劃的執行并無直接的影響，伹“十二五”規劃不同，它是面向社會的規劃，是需要社會投資參與的規劃，規劃的開放程度直接影響規劃的執行效果，開放本身成為規劃實施的重要措施，“十二五”規劃應前所未有地重視開放。

公眾參與，創造支持。“十二五“信息化規劃一開始就應征求公眾意見，規劃的每一階段都要公開發動社會討論，公眾參與規劃好處之一是能夠提升規劃的質量，使規劃更切合實際，更有利于執行；好處之二是促進公眾與政府在信息化目標上的相互理解，規劃的討論也是一個社會信息化知識的普及活動，更多的討論能產生更多的理解，更多的理解有助于執行中更多的配合；好處之三是增加規劃的社會支持率，人們對于自己所參與的規劃支持率遠高于自己被排除在外的規劃，請公眾參與是對公眾的尊重與信任，它將轉化為社會支持力量，減少信息化工作中的障礙，提高執行的效率。

形成共識，構建預期。信息化規劃的開放有助于形成社會信息化的良性預期。經濟學的預期理論說明社會經濟的發展在相當程度上取決于人們的共同預期，形勢轉好的共同預期會促進多投資多建設的行動進而促進形勢更向好處發展，社會形成信息化發展的共同目標會帶來更好的預期、更多的投資，更多的創新，加速信息化的發展；規劃的開放有肋于形成業界對發展方向的共識，共識本身是一種巨大的生產力，共識能夠促進產業的配合與投資的聚集，投資集中與配套環境改善會使效益機會增加，共識有助于企業創新活動向更有效益的方向發展。

規劃的風格改進

對象變了，內容、文風都要改。以往的規劃面對的主要是政府部門，是按照政府內部公文的格式編寫的，適合政府內部傳閱。“十二五”信息化規劃需要面向公眾、面向企業，規劃的主要任務是動員與聚集社會資源共同推進信息化建設，對社會的號召力、影響力是評價規劃文風的主要標準，公眾不喜歡聽官話、套話，愿意聽科學實在的道理。公眾閱讀信息化規劃的過程也是學習信息化知識的過程，政府規劃要用知識與邏輯提高規劃的說服力，

提高規劃的科普力、宣傳力。要把規劃作為城市信息化建設的宣傳、教育工具來使用，提高規劃的科普力與宣傳力。為了用規劃引導公眾按照科學發展觀的思路去推動信息化建設，需要將規劃寫成帶有社會信息化科普作用的文件。以深入淺出的語言講請信息化的道理，使規劃便于社會公眾接受，能夠提升人們信息化知識水平、明確勾畫出信息化前景的規劃將會受到社會各界更多歡迎。唯有公眾愿意看的規劃才是可能發揮作用的規劃。