正確處理收入分配改革中的十大關系

　　摘 要：我國正在進行的收入分配體制改革至今未能取得更多的實質性進展，主要原因在于未能將適用于改革初期的非均衡發展戰略及時地轉向均衡發展戰略，因此導致了在經濟運行中的經濟發展與分配公平、市場調節與國家干預、公權行使與私權保護、資本價值與勞動價值、藏富于民與藏富于國、強勢集團與弱勢群體、公共產品與私人產品、國有經濟與民營經濟、城市擴張與城鎮發展、政策手段與法律手段十大關系的失衡。克服這種失衡要靠政策的力量，更要靠法律的力量。
　　關鍵詞： 收入分配改革；分配公平；政策與法律
　　中圖分類號：DF41
　　文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.01.02
　　最近召開的中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議，已經把轉變經濟發展方式和改革收入分配制度作為“十二五”期間深化經濟體制改革的兩個主要突破點提了出來。收入分配體制改革在“十一五”期間就已經開始了，但是至今仍然沒有取得更多的實質性進展，收入分配不公以及由此而導致的貧富懸殊依然存在。為什么會出現分配不公，用什么手段克服分配不公，一直為黨和國家所重視，也為人民群眾所關注。現有的研究和國家已經采取或者準備采取的措施，在我們看來，仍然存在許多不足，需要進一步思考。比如，在對分配不公原因的揭示方面，缺乏系統性的分析；在克服分配不公的手段方面，更多的是著眼于政策的力量，而忽視法律的作用。分配不公是一個長期積累下來的問題，這些問題的存在，無不源于未能處理好經濟運行中的經濟發展與分配公平、市場調節與國家干預、公權行使與私權保護、資本價值與勞動價值、藏富于民與藏富于國、強勢集團與弱勢群體、公共產品與私人產品、國有經濟與民營經濟、城市擴張與城鎮發展、政策手段與法律手段十個方面的關系。如果我們進一步分析在處理以上十大關系時為什么會出現失衡，又不能不歸結于我們未能將適用于改革初期的非均衡發展戰略及時地轉向均衡發展戰略；與此相對應，在克服分配不公的手段上也未能完成從主要依靠政策向主要依靠法律的轉變。為此，本文著重從法律的角度對上述十大關系的處理提出一些看法，意在表明無論是現在已經著手進行的收入分配改革措施，還是未來的收入分配改革方案的設計，都應當盡可能地將其納入法治化的軌道。
　　一、經濟發展與分配公平的關系
　　現在有一種觀點認為，經濟發展與分配公平是兩回事，只要經濟上去了即便分配不公也不會影響經濟發展的大局。我們認為，收入分配改革如果陷入這種認識誤區是非常危險的。經濟發展與分配公平的關系，形象地說就是做大“蛋糕”和分好“蛋糕”的關系。一方面，經濟發展所帶來的國民收入的增加可以使我們有更大的“蛋糕”可以分，這是重要前提，但是經濟發展并不會自動伴隨分配公平，相反，如果經濟發展的結構不合理，分配結構很可能也是不合理的；另一方面，分配公平所帶來的勞動者積極性的提高可以保證“蛋糕”持續地做大，反之如果大多數勞動者只是為別人做大“蛋糕”，沒有得到自己應得的那份“蛋糕”，長此以往，不僅會大大降低勞動者工作的積極性和創造性，進而使勞動者喪失做大“蛋糕”的動力，而且還可能引發劇烈的社會沖突，形成社會穩定的隱患，最終導致對經濟發展的阻滯。可見，經濟發展與分配公平是相互影響和相互作用的。
　　改革開放30年來，我國的經濟取得了長足發展，“蛋糕”做大了，這是舉世公認的。據測算，1978年以來，中國保持了年均9.9%的經濟增長速度，同時期全球經濟增長速度在3.3%，中國的經濟增長水平是世界平均水平的3倍［1］。但是，收入分配不公的問題也日益凸顯，“蛋糕”并未分好，收入差距仍在擴大。世界銀行的報告顯示，美國是5%的人口掌握了60%的財富，而中國則是1%的家庭掌握了全國41.4%的財富，中國的財富集中度甚至遠遠超過了美國，成為全球兩極分化最嚴重的國家［2］。中國的基尼系數已經從改革開放之初的0.28上升到2009年的0.47，目前仍在繼續上升，這是收入分配嚴重不公的顯著信號。本來經濟發展與分配公平應當是相輔相成的，然而，我國過去更多的是重視經濟發展，GDP成了一種至高無上的主義和官員惟一的政績追求，在很大程度上忽視了分配公平。盡管對于我國過去經濟發展的GDP取向不應當持詆毀的態度而應當實事求是地評價，但是分配不公的問題不能不引起我們的高度重視。事實上，現在我國經濟發展所面臨的內需不足、投資過度、制造業萎縮等問題，都與分配不公有直接的關系。如果我們換一個角度看，就會發現我國長期以來實行的經濟發展模式恰恰又是形成現今收入分配失衡格局的經濟根源，主要表現在兩個方面：第一，我國過度依賴出口和政府投資“雙駕馬車”拉動經濟發展的作法，一方面導致了我國勞動密集型出口企業以廉價勞動力成本為競爭優勢的狀況得以長期維持，相當大一部分勞動者的勞動報酬長期偏低；另一方面，為了保證政府投資資金的充裕，不斷壯大財政實力，使社會財富過度向政府集中。第二，我國上個世紀80年代以來實行的城市、工業和東部地區優先的非均衡經濟發展模式，導致了我國目前城市居民與農村居民之間、工業勞動者與農業勞動者之間、東部地區居民與中西部地區居民之間不合理的收入分配差距。面對這種情況，我們認為，解決收入分配不公的問題已正當其時且刻不容緩，如果解決得好，將會有力地促進經濟的可持續發展；同時，通過收入分配改革去實現分配公平的目標，不能“就分配論分配”，必須消除造成分配不公的經濟根源。
　　以上分析表明，在我國收入分配改革的過程中，要處理好經濟發展與分配公平的關系，必須從總體上把握以下兩個方面的問題：一是在經濟發展過程中要更加注重分配公平，正如溫家寶總理所說的，實現分配中的公平正義是“比陽光還要光輝”的事情；二是要認識到分配公平的實現，最終要依賴于能夠體現公平正義的法律來保障。
　　二、市場調節與國家干預的關系
　　收入分配改革是一個十分復雜的問題，它關系到所有的人，涉及到方方面面的關系。這就決定了收入分配改革的深入進行需要多方面力量的推動，其中最主要的是市場力量和國家力量。現在，我們看到有兩種觀點：一種是秉承“新自由主義”的主張，認為我國收入分配中的矛盾和沖突完全可以通過市場機制的自發作用加以解決，不主張政府介入分配關系，認為政府介入不僅不會使問題得到解決，反而會使問題變得更加嚴重；另一種是遵循“國家干預主義”的主張，認為在收入分配領域同樣存在市場失靈，而這種失靈恰恰又是市場放任的結果，是市場自身難以自我修復的，它必須依靠外力的作用即國家干預的力量才能克服。我們認為，在收入分配領域，市場調節和國家干預都是必要的，但是，我們又不應當把這兩種主張推向極致，而應當在堅持市場資源配置基礎作用的前提下，尋求收入分配領域中市場調節與國家干預的有機結合。
　　在這里，至關重要的是，一方面要看到在我國初次收入分配領域存在著較為嚴重的“市場失靈”，主要表現為：勞動報酬偏低而資本收入偏高，財富過度向政府集中，灰色收入泛濫，城鄉、地區和行業之間收入差距懸殊，等等；另一方面又要看到我國的再分配領域也存在著較為嚴重的“政府失靈”，甚至產生了使富者愈富、窮者愈窮的“逆調節”效應，主要表現為：現行稅收制度不能有效發揮調節收入差距的作用，具有再分配性質的財政支出總量不足且結構不合理，某些社會福利異化為少數人的“專利”，社會保障的范圍和水平有待提高以及教育、醫療、住房等公共產品的過度市場化，等等。這些問題的形成，既有市場放任的因素，也有政府責任缺位和政府不當干預的因素。這表明，在分配領域，國家干預與市場調節的關系并未理順，這也是我國分配不公問題長期未能得到很好解決的重要原因之一。從總體上看，要處理好分配領域市場調節和國家干預的關系，必須把握好以下兩個基本點：一是初次分配應主要靠市場調節，輔之以適度的國家干預；二是再分配應主要靠政府干預，輔之以適度的市場調節。
　　
　　從法律的視角看，收入分配領域的“雙重失靈”不能不歸結于現行制度的重大缺陷。在市場經濟條件下，要實現收入分配領域中的市場調節與國家干預的有機結合，關鍵是要加大有利于促進分配公平的法律制度供給，消除導致分配不公的制度根源。對此，可以從以下幾個方面入手：一是在保障企業自主分配權的前提下，加快工資法律制度的供給，如建立工資集體協商法律制度、工資增長和工資支付保障制度等。這里需要特別注意的是政府在保障勞動者工資增長中的角色定位問題，政府既不應主宰企業職工工資的漲落或者通過一紙“行政漲薪令”強制性地干預企業的工資分配，也不應對企業職工工資的漲落采取自由放任的立場，而是要加強引導和監督，加大加快調節勞動與資本、過高收入的國家壟斷行業與其他行業收入分配關系的法律制度供給，可以考慮在廢除國有企業工資總額與企業效益掛鉤的制度的同時建立科學的壟斷行業工資總量和工資水平雙控制度、國有企業利潤全民分享法律制度等。二是加大具有調節收入差距功能的稅收法律制度的供給，如出臺遺產稅、擴大消費稅的適用范圍等。三是加大具有規范和監督灰色收入功能的法律制度供給，如適用于所有公務員特別是處級以上公務員的財產申報和公示法律制度等。四是加快建立全國統一的社會保障法律制度，改變目前城鄉有別、職業有別、地區有別的“頭痛醫頭腳痛醫腳”的“碎片化”的社會保障制度。五是加大公共財政法律制度供給。近幾年來，政府的“民生責任”已經成為媒體關注的焦點，很多政府機關也把民生責任納入自己的議事日程和行動范圍，并取得了很大的成效，但政府的民生責任不能僅僅停留在口號的層面，更為具體的是要落實到財政法律制度的變遷上，重點是要建立和完善以民生取向為主的公共財政支出制度，以切實保障公民的教育權、醫療權、住房權和社會保險權等社會權利的實現。以住房保障為例，為什么在中央三令五申之下，不少地區的保障性住房建設依然是“杯水車薪”，甚至只是作為“點綴”而存在？其中一個重要原因就在于，沒有相關法律去制約地方政府的不作為。為此，國家應盡快制定一部《住房保障法》，將地方政府保障性住房的供給責任法定化，并建立保障性住房的資金保障、績效考核、社會監督和地方領導問責等制度。這里需要指出的是，盡管過去在教育、醫療等公共領域進行的市場化改革過程中出現了許多問題，甚至失敗，但不能得出在這些領域不應當允許市場介入的結論，相反，應當大力提倡私人辦教育、辦醫院、辦養老服務等民辦社會事業，并通過制定單獨的或者綜合的法律，促進民間社會事業的發展，如制定《民辦社會事業促進法》等，對民營資本進入這些領域的條件、程序、權利、義務和責任等作出明確的規定。三、公權行使與私權保護的關系
　　法國思想家孟德斯鳩曾經指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”［3］英國政治學家洛克指出，權利的最大危險不是來自個人權利的濫用，而是政治權力［4］。這兩位思想家向我們揭示了三個最基本的思想：一是公權容易被濫用；二是公權的濫用是可以被限制的；三是私權的有效保護在很大程度上取決于對公權的有效制約。在民主法治國家，公權行使的目的主要是為了保護私權，因而可以說，公權的合法行使就是對私權的保護。盡管我國早已確立了“執政為民”的指導思想，并且采取了許多措施踐行這一思想，但是為什么至今仍然普遍存在著權力向官員的親屬、幕僚、行賄商人傾斜和財富向政府、資方和壟斷行業集中的現象？其中最為重要的一個原因就是分配領域的公權缺乏有效制約。目前我國政府通過稅權和行政收費權等參與了初次分配，再通過財政支出權在全社會范圍內進行再分配。此外，政府還掌握了土地、礦產資源、金融資源和重要能源的分配權。可見，公權廣泛地存在于不同層次的分配領域，對分配有著舉足輕重的影響。但是，在公權力的行使方面卻存在著諸多問題：一是權力行使不透明，主要表現為公眾參與程度不高，致使有的公權行使背離公眾意愿，甚至出現公權的肆意行使；二是更多地強調來自上級的縱向監督和內部監督，忽視了國家機關之間的橫向監督和社會的外部監督，這就容易形成“層層護短”和“家丑不可外揚”的狀況；三是片面強調公權對私權的制約，忽視私權對公權的制約；四是更多地強調實體公正，忽視程序公正；五是更多地強調對公權的賦予，忽視對公權行使不當的責任追究。這些問題的存在在一定程度上導致了“權力尋租”的泛濫，這也是我國分配領域諸多分配不公現象的癥結所在。因此，在深化分配體制改革的今天，我們仍然面臨一個如何有效監督和制約公權不當行使的問題。首先，在我國的分配領域，最需要加強制約的就是政府的財權。財權一端連著初次分配，另一端連著再分配。只有財權的行使受到有效的規范和監督，才能從源頭上保證社會分配公平的實現。當前，社會各界和人民群眾最為關注的問題是：取之于民的政府收入是怎么使用的、用到哪里去了以及用得是否合理？這些問題的解決最終取決于現行財政法律制度的完善。盡管我國的《立法法》、《預算法》、《稅收征收管理法》、《政府采購法》等對政府財權的行使作出了一定的規范，但是至今尚未完全實現稅收法定、預算公開、政府全部收支預算化管理以及政府公共投資、國債發行、政府轉移支付法定化，財權行使呈現出弱規范性，缺乏應有的制約和監督。對此，可以從以下幾個方面入手：一是可以考慮取消全國人大對國務院在稅收立法方面的概括授權，今后應盡可能地由全國人大進行稅收立法。二是取消預算外收入不受人大監督的“特權”，把政府所有收支全部納入預算管理的范圍并建立和完善政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險預算制度，尤其是后三種預算制度不能僅停留在財政部的規章層次上，而應當通過法律法規的形式加以確立，以保證政府財權行使的規范性和可監督性。三是通過修改《預算法》，明確規定預算公開制度，保護社會公眾的知情權、參與權和監督權。為了避免社會公眾看不到或者看不懂預算，政府預算公開的渠道應盡可能采取網絡的方式，政府公開的預算須是詳細、明確和具體的，否則預算公開可能流于形式。為了防止政府所掌握的龐大財政資源被異化為公務員群體的私人利益和使用中的巨大浪費，應當考慮制定專門的《財政監督法》。四是強化人大對預算的審查權、調整權和執行監督權，革除以往預算籠統、審查時間過短、監督流于形式的弊端。五是加強對政府財政支出行為的法律責任制約，尤其是對于不按法律程序調整預算、不按預算科目使用預算收入等行為施以法律制裁。六是制定《公共投資法》、《國債法》和《轉移支付法》，規范政府的公共投資權、國債發行權和轉移支付權的行使。
　　其次，我國的公權行使多以特許經營權的形式出現，特別是自然資源的特許經營權，需要加強對政府自然資源特許經營權的制約和監督。可以說，特許經營權是把“雙刃劍”，行使得當有利于促進經濟的發展，反之則會阻礙乃至破壞經濟的發展。
　　有的人通過不當手段取得特許經營權，一夜之間就成為百萬富翁乃至億萬富翁。自然資源領域中經常容易出現的“官商勾結”就是特許經營權不當行使的一個重要佐證。現在已經揭露出來的或者埋藏得很深的許多腐敗問題，都與特許經營權的不當授予和行使有著很大的關聯性。因此，國家應當盡快制定《特許經營權法》，就特許經營權的主體、特許經營權的范圍、特許經營權的出讓程序、特許經營權出讓的公眾參與、特許經營合同、特許經營者的權利義務、特許經營權的社會監督機制、特許經營者的權利救濟和法律責任等作出明確規定，以防止特許經營權的濫用和對私權的侵害。此外，還要加強對與分配有直接關聯的其他公權的制約和監督，諸如政府的社會保險基金管理權、土地征收權、房屋強制拆遷權、某些重要商品和服務的政府定價權等。
　　
　　總之，為了減少因公權行使不當而導致的分配不公，在今后的分配法治實踐中，對公權的制約，必須樹立這樣一種新的法律觀念：既要靠公權又要靠私權、既要靠實體又要靠程序、既要注重權力的賦予又要注重責任的追究。
　　四、資本價值與勞動價值的關系
　　在我國國民收入分配格局中，作為勞動收入的勞動報酬占GDP的比重在不斷下降，而作為資本收入的企業收入占GDP的比重卻在不斷上升。據測算，1993—2007年，居民的勞動報酬占GDP的比重由49.49％降至39.74％， 降幅達9.75個百分點， 而企業的資本收益由38.83％增至45.45%，增加6.62個百分點［5］。根據九三學社中央的調研，作為居民收入主要渠道的工資收入，在生產要素中的分配比例偏低，不到企業運營成本的10％，遠低于發達國家50％的水平［6］。另據全國總工會最新調查顯示，全國23.4%的職工5年未漲工資，61%的職工認為普通勞動者收入偏低是當今社會最大的不公［7］。從這些數據可以看出，我國勞動者的勞動報酬不僅處于較低水平，而且并沒有隨著企業盈余的增長而增長，存在著普通勞動者“干得多掙得少”的分配不公現象。
　　之所以會出現這種狀況，從認識上去考察，不能不歸結于長期以來形成的對勞動價值的蔑視和對資本的崇拜，這種狀況的存在在很大程度上是由于文化認同的差異造成的。在“藍領”、“白領”和“金領”對企業的貢獻之間，企業的決策者們更多的是看重“金領”的作用。創造絕大多數社會財富的勞動者不能公平地得到他們的勞動報酬，企業高管的收入大大高于普通職工的收入，有的超過百倍乃至千倍。久而久之，我們的政策和法律又通過自己的規定強化了這種對資本價值過高和勞動價值過低的認同。要改變這種狀況，除了要改變重資輕勞的觀念之外，一個起決定性作用的因素就是要建立和完善對勞動者勞動報酬的法律保障機制。勞動報酬的最終“保護神”只能是法律，而法律的真諦又在于權利的配置，權利配置失當必然導致利益失衡。如果我們從法律的角度去考察，不難發現我國現有資本收入與勞動收入的失衡不能不歸結于對勞動者權利保障的缺失。這主要表現在以下幾個方面：1.雖然我國《勞動法》第7條規定“勞動者有權依法參加和組織工會”，但現實中不少工會并不是真正意義上工人自己的組織，而是受制于企業領導層和依賴企業所撥經費而運行的具有半官方色彩的機構，從而大大弱化了工會維護職工權益的功能，某些工會甚至站在職工的對立面偏袒企業的利益。我國現行《工會法》第11條規定：“基層工會、地方各級總工會、全國或者地方產業工會組織的建立，必須報上一級工會批準。”這一制度設置的初衷是要更好地建立工會組織，但是在實踐中又限制了勞動者自由組織工會的權利。2.雖然我國《勞動法》第33條規定“企業職工一方與企業可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利等事項，簽訂集體合同”，但現實中實行集體合同制度的企業依然不普遍。3.在勞資利益博弈中，普通勞動者往往處于勢單力薄、喪失話語權的境地。前不久接二連三發生的富士康員工跳樓事件，從一個側面反映了我國勞動者有組織地捍衛自己權利的軟弱乃至缺失。面對這種狀況，可能有兩種選擇：一是通過修改《憲法》確認罷工權，二是依靠工會的力量強化勞動者的談判地位。罷工權也是一把“雙刃劍”，運用得當有利于維護勞動者的利益，否則不僅會對勞動者同時也會對社會和國家造成極大的損害。在我們看來，無論是解決政府與勞動者還是企業與勞動者的利益沖突，激烈的對抗絕不是出路。因此，結合我國國情，目前
　　我們并不主張通過《憲法》確認罷工權，而主要應當通過相關法律制度的設置，提升勞動收入在GDP中的比重，并且強化勞動者維護自身權利的規定。為此，國家需要盡快出臺調整勞資關系的法律法規，確立和完善以下3項制度：
　　（一）工資集體協商制度。工資集體協商是職工代表與企業代表之間就工資問題進行的平等談判。這一制度在推行過程中，由于雙方代表的利益不同、代表地位的不平等和協商能力的差異等原因，其實踐效果并不理想。有鑒于此，為了提高職工代表的協商能力，目前全國總工會推行了工資集體協商指導員制度。推行這一制度的初衷無疑是好的，然而從實踐來看，其所確立的指導員既有本企業職工又有非職工，作為非職工的指導員在實施指導時很難切實有效地代表職工一方的利益。因此，還必須建立一個獨立的、能夠真正代表職工利益的工會，這就需要對現行工會體制進行改革，使工會成為職工利益的代言人。
　　（二）保障工資增長的長效機制。需要建立一個什么樣的工資增長長效機制，對此，目前主要有三種觀點：一是認為應在全國范圍內建立職工工資增長與當地物價水平掛鉤的制度；二是借鑒日本經驗，實行“收入倍增計劃”制度；三是天津模式，將現行職工工資保險福利待遇不定期調整改為制度化調整，建立正常調整機制，實行職工工資、社會保險和福利待遇與職工平均工資掛鉤的辦法，以每年發布的全市職工和在崗職工平均工資為基數，調整相關待遇 。應當說，這三種作法各有所取，但是從制度上去考察工資的長效增長，必須著重考慮以下4個問題：1.企業職工工資的增長必須建立在企業效益提高的基礎之上，否則工資的增長就會成為“無源之水”；2.切實有效地減輕企業稅負，企業和職工稅負過重，無異于企業職工工資的減少；3.嚴格控制物價變動，使其不至于影響職工收入的變化；4.工資增長的長效性取決于工資集體協商制度的有效性，為此，應徹底改變由企業經營層主宰工資的一貫作法。
　　（三）同工同酬制度。盡管我國《勞動法》第46條明確規定“工資分配應當遵循按勞分配原則，實行同工同酬”，但現實中同工不同酬的現象不僅普遍存在，而且負有監督職責的勞動監管部門往往聽之任之，同工不同酬已經成為我國初次分配領域中分配不公的一個重要原因。要真正落實同工同酬制度，僅僅依靠工會的作用是不夠的，因為在我國現今的工會體制下，工會的維權意志很難與企業的侵權取向相抗衡。因此，我們還必須尋求另外的抗衡力量，建立違反同工同酬行為的懲罰制度和訴訟救濟制度等。
　　五、藏富于民與藏富于國的關系
　　長期以來，在“大河有水小河滿”的思想指導下，不僅各級政府稅收收入占GDP的比重在不斷增加，政府還擁有行政收費、罰沒收入、政府性基金政府性基金是國家通過向社會征收以及出讓土地、發行彩票等方式取得的收入。目前，政府性基金共43項。按收入來源劃分，向社會征收的基金共31項，包括鐵路建設基金、民航基礎設施建設基金、港口建設費、國家重大水利工程建設基金等。其他收入來源的基金共12項，包括國有土地使用權出讓收入、彩票公益金、政府住房基金等。和社會保險基金等與預算內收入“旗鼓相當”的預算外收入，擁有全國的城鎮土地所有權和礦產資源所有權，并且通過國有企業控制了金融、保險、電信、電力、石油、交通、能源等重要行業。由此可以看出，政府掌控了龐大的財富。以2009年為例，
　　數據來自財政部《關于2009年中央和地方預算執行情況與2010年中央和地方預算草案的報告》。當年全國財政收入68476.88億元，全國政府性基金收入18335.04億元，五項社會保險基金總收入15975.2億元，政府一年的收入就超過了10萬億元，而當年的GDP才33.5萬億元。也就是說，全國人民創造的財富至少有三分之一集中在政府手中，其比例之高在世界上都是罕見的。藏富于國雖然在一定程度上帶來了人民生活水平的不斷提高和改善，但是卻是以人民承受日益沉重的稅負為代價的。在美國財經雜志《福布斯》推出的“2009年全球稅負痛苦指數排行榜”上，中國內地排名又有上升，從2008年的全球第五躍居第二，僅排在幾乎年年位居榜首、有著過于慷慨的社會福利制度的法國之后［8］。一般而言，收入與消費是成正比的，然而現今中國人的總體消費水平在世界還很低，這也從一個側面表明國富并不一定能夠帶來民富。國家掌握的財富與人民擁有的財富狀況表明，我國至今還處在一種“國富民窮”的境地。深化收入分配體制改革，必須把我們的觀念從過去的“大河有水小河滿”轉變為“小河有水大河滿”，即將藏富于國轉變為藏富于民。這是因為，只有建立在民富基礎上的國富才是可持續的。從根本上講，人民群眾財富的增長較之于國家財政實力的增長，前者更為重要。美國、韓國等發達國家的實踐表明，藏富于民已經成為當今時代發展的主流趨勢。
　　
　　藏富于民意味著大多數人享有大部分社會財富，這里需要特別提到的是，人民群眾對財富的取得，既可以來源于政府和國有企業，也可以來源于民營企業。像我國這樣一個人口大國，民富不可能主要仰仗于國家的賜予，國家的財力和國有企業的“惠民”措施畢竟是有限的。那么，如何才能藏富于民？我們認為，首先是避免政府“與民爭利”。從我國的情況來看，政府與民爭利突出地表現在兩個方面：一是“奪利”。其表現有三：其一，政府往往通過“低進高出”占有了絕大部分的土地增值利益，剝奪了被征地農民和被拆遷戶應得的合理補償。根據國土資源部統計，2006年全國的土地出讓金約為7700億元，與土地出讓價格相比，農民的土地補償金額大約只有10%，政府凈收益7000億元。其二，政府通過對金融、石油、電信、電力、航空、煙草、鹽業等壟斷行業的控制，在一定程度上限制和剝奪了民營企業投資的權利。其三，國有壟斷企業通過壟斷價格“掠奪”國民財富，比如近來為國人所詬病的國有銀行大幅提高多項服務收費、電信服務成本下降而服務價格反而上升等現象就是明證。二是“卸責”。在教育、醫療、住房等公共領域推行的市場化改革，其初衷無疑是好的，但是這種市場化改革后來竟異化成了政府逃避公共責任的堂而皇之的借口，這實際上是在推卸政府責任，由此導致教育的高收費、醫療的高費用、房價的節節攀高等現象。奪利、卸責的結果，國確實富了，但這種富的背后卻蘊藏著巨大的危險，解決不好，其后患是可以設想的。
　　從法律的角度來看，藏富于民的關鍵是要進行制度創新和破除不合理的制度，使廣大群眾擁有聚財的權利和機會。我們可以把它形象地稱之為做好“加減法”。 從“加法”來講，鑒于目前廣大人民群眾的財產和其他收入的獲得渠道仍然存在著諸多制度堵塞，因而需要通過制度創新特別是法律制度的創新，為人民群眾創造更多的就業機會和有利于增加收入的環境。以不動產收入為例，就農村人口而言，土地仍然是他們生存和發展的重要物質基礎；就城市居民而言，其所擁有的房屋對他們來講也是至關重要的。然而目前的狀況，無論是土地征收還是房屋拆遷，補償仍然是非常低的。因此，需要通過修改《土地管理法》和制定《城市房屋拆遷法》等，明確規定土地征收和房屋拆遷聽證制度、按照市場價補償制度、農村土地出讓金用于支持農業發展的制度以及實行農村集體土地所有權與國有土地所有權同地同價制度等，改善我國目前農業經營者收入過低的狀況。又如，鑒于我國現有戶籍制度已經嚴重阻礙了農民進城務工，因此需要通過制定《戶籍法》，實行城鄉統一的戶籍制度，取消戶籍與就業等各種社會福利掛鉤的制度，讓進城務工農民獲得與城市工人同等的就業機會和待遇。再如，盡管黨的十七屆三中全會推動了農村土地的流轉，但是從法律層面仍然需要通過修改《土地承包法》，重點完善農村土地流轉交易信息登記發布制度、農地價格評估制度、農地投入補償制度、土地流轉合同公證制度、土地流轉激勵制度、土地流轉糾紛仲裁制度等，以使農民能夠有保障地從土地中挖掘財富。這對于“藏富于民”是很重要的，但僅有農民的富裕而沒有城市居民的富裕也是不行的。在目前的中國，不僅存在“農民貧困”，同時也存在“居民貧困”的問題。要解決“居民貧困”，一方面要打破國有企業對競爭性行業和自然壟斷行業競爭性業務的行政壟斷，還權于民，真正地向民營企業開放；另一方面要樹立國有企業利潤全民共享的理念。現在的情況是國有企業尤其是壟斷性央企基于壟斷地位獲得了高額的利潤，但其利潤上繳的比例卻相當低。
　　自1994年分稅制度改