檔案業務指導“縮水”現象分析李惠

　　《檔案管理》2011年第4期上，吳雁平的《1987年～2010年檔案執法實踐回顧與思考》一文中指出：“在檔案執法實踐中，出現了檢查范圍的‘縮水’現象，這種‘縮水’現象，在檔案業務指導工作中同樣存在。”
　　筆者認為，檔案業務指導是指依法行政語境下的檔案行政指導。按照《檔案法》的要求，是指檔案行政管理部門對本行政區域內的機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作從宏觀上給以指導，也就是通過輔導、咨詢、政策的闡釋，使它們做好檔案工作。然而，檔案業務指導對于基層檔案部門來說，卻是一項普遍感到難做的工作。原因在哪里?有人認為：“主要原因，還應該從業務指導工作自身去探，宄，從業務指導人員的工作方法上去分析。”在工作方法上，主要存在“大包大攬”、“越俎代庖”等問題。筆者認為，這只是表象，其實，質是檔案業務指導的“縮水”，主要原因與檔案人員的思想認識和檔案管理體制有很大的關系，如果不能引起足夠的重視，將對檔案事業的發展造成不利的影響。
　　
　　1檔案業務指導“縮水”的表現
　　
　　1.1重微觀指導，檔案業務指導“縮水”為檔案整理。長期以來，檔案行政管理部門把指導的重點放在對被指導單位的檔案整理的微觀指導上，使業務指導“縮水”為指導檔案整理。而“從目前我國的檔案實踐來看，業務指導具有微觀性，大部分檔案行政管理部門的業務指導工作量都較大，甚至指導人員直接下到基層幫助整理檔案”，又使業務指導進一步“縮水”為檔案整理。不管我們愿意不愿意承認，業務指導的主要任務實質上就是檔案整理工作。這種現象屢屢見諸報刊。舉幾例摘錄如下：“縣級檔案行政部門的部分同志習慣于微觀上的業務指導，甚至下去包攬一些單位的組卷工作。”“從檔案資料的收集、立卷、歸檔等，樣樣都成為業務指導人員的工作。”“在工作方法上，表現為‘越俎代庖’，以上門服務代替指導，事無巨細地包辦基層檔案員所應承擔的檔案整理義務。使業務指導變了味，由授人之漁，變成了授人之魚。”可見，由檔案局業務指導人員代替被指導單伉整理檔案并非個別現象，而是一種普遍現象，檔案業務指導部門變成了名副其實的“檔案整理隊”。檔案業務指導正在“縮水”，失去其應有的職能。
　　1.2檔案業務指導部門變成了檔案館的檔案整理部門。檔案業務指導部門是檔案行政管理部門的主要職能部門，應該履行業務監督指導的職能。但是，在現有“局館合一”的體制下，變成檔案館的檔案整理部門。檔案館(實際也是檔案局自身)為在接收進館檔案后減少檔案整理工作任務，往往都制定有檔案館接收檔案標準的《規定》或《辦法》，多以“黨委、政府辦公廳(室)”的名義(簡稱“兩辦”文件)印發。一般都對檔案整理的質量和規范有詳細的要求，達不到標準的不予接收，如北京市委辦公廳、北京市政府辦公廳聯合印發的《北京市檔案館接收檔案的規定》。據了解，上海、四川以及其他一些省、市也都有這樣的規定。按說，各單位整理檔案用什么方法是單位的事，他們有權選擇。而檔案行政管理部門的業務指導，就是推薦檔案整理辦法，并應邀給以業務技術上的指導。至于各單位采用什么樣的方法進行檔案整理，接不接受所謂“微觀的檔案整理業務指導”，完全有自主權。但是，由于有接收檔案進館規定的存在，檔案業務指導就發生了“縮水”。一是上文所述的檔案業務指導變成了檔案整理，而檔案業務指導部門對各單位的檔案整理，也就成了為檔案館進行的檔案整理；二是檔案館制定的接收檔案進館質量標準規定，就成了對檔案業務指導部門整理檔案的質量檢驗，檔案業務指導部門完全喪失了檔案行政管理的業務指導職能，成了檔案館的一個檔案整理部門。
　　
　　2檔案業務指導“縮水”的原因
　　
　　2.1認識上的原因。其一，依法行政觀念不強。依法行政下的檔案行政指導是宏觀指導，具體檔案業務環節指導是計劃經濟時代的微觀指導。由于依法行政觀念不強，沒有轉變觀念，混淆了檔案行政指導與對具體檔案業務環節指導的不同內涵。其二，對檔案認識的偏差。在一些人眼里，只有那些按照“兩辦”文件標準整理規范的才是“檔案”。這種認識上的偏差，造成了檔案館在接收時，只認整理規范的“檔案”。而事實上，對于要接收的檔案來說，只要符合《檔案法》的“檔案”法定定義的都是檔案，不管是否整理，只要是“直接形成”的“歷史記錄”都是檔案。那些征集來的“檔案”基本上都是未整理的，就說明了這一點。其三，對檔案室功能認識的偏差。檔案室是各單位為保存其產生的檔案并提供利用的機構，是單位的內部機構，其基本功能是為本單位收集、整理、保管、提供利用本單位產生的檔案。當然，它也有為國家積累檔案的義務。檔案室不是檔案館派住各單位的機構。因此，它在整理檔案時，是以方便單位內部的保管利用為標準的，而不是以方便檔案館的管理為標準的。檔案室完全有權選擇自己的整理和管理檔案的方式。檔案室有為國家積累檔案的義務，但沒有義務必須按照進館管理的標準整理檔案。當然，應該歡迎和鼓勵檔案室自愿按照檔案館的管理規范整理檔案。檔案室移交的檔案，只要收集得齊全，有目可查，就已經算是經過規范整理了。至于接收進館后，檔案館如何管理這些檔案，那應該是檔案館的事。然而，檔案館卻有意無意地認為檔案室是其派出機構，把檔案室為國家積累檔案的義務當做按檔案館的管理要求規范整理檔案的義務。
　　2.2管理體制的問題。檔案館為了減少接收進館檔案整理的工作量，總希望各單位的檔案都按照進館管理的標準統一整理，接收進館后基本不用加工，南接卜架就能提供利用。由于我國的檔案管理體制大部分都實行“局館合一”的體制，就使檔案館的這種希望自然而然地落在檔案業務指導部門的頭上，不得不按照進館檔案管理的標準統一進行業務指導。然而，由于各單位檔案室的檔案人員更換頻繁、業務素質低，大部分檔案人員無法按照進館的標準按質量要求整理檔案。在這種情況下，檔案業務指導人員代替各單位檔案人員進行整理檔案，也就成了“不愿為而必須為之”的無奈之舉。“檔案業務指導”也就必然“縮水”為“檔案整理”。
　　2.3行政手段的原因。《檔案館接收檔案的規定》由黨委、政府辦公廳(室)的名義聯合下發，行政手段的力度不可謂不大。其結果是：一是重視“兩辦”文件的單位。這坐，是重視“兩辦”文件中的“兩辦”而不是重視文件內容，于是，就將任務壓給檔案員。而檔案員為了完成任務，只好求助于檔案業務指導人員，結果，還是由檔案業務指導人員按照“兩辦”文件幫助其整理檔案。二是有些單位對“兩辦”文件置之不理，檔案業務指導人員對他們也沒有辦法，只好代其整理檔案。三是檔案業務指導人員為了完成局館領導交辦的工作任務，為了以后接收進館時，不被指責沒有指導好各單位的檔案整理，只好自己按照“兩辦”文件的標準，親自操作代各單位檔案人員整理檔案。
　　
　　3檔案業務指導“縮水”的不良影響
　　
　　3.1檔案業務指導行政職能的弱化。由檔案業務指導“縮水”為檔案整理，檔案業務指導人員成為檔案整理人員，并將大量的精力投入到檔案整理中，不僅使其監督、指導各單位檔案工作宏觀指導的行政職能弱化，而且，電影響業務指導部門其他行政職能的履行。同時，也使監督、指導同級檔案館工作的行政職能基本消失。
　　3.2檔案業務指導功能的退化。分類指導是檔案業務指導的原則之一。分類指導的原則要求檔案業務指導應根據不同的情況，采取不同的方法，不能“一刀切”，指導要有針對性。然而，由于檔案業務指導的“縮水”，造成了檔案業務指導人員思想僵化，形成定勢思維，指導功能退化，只會用“兩辦”文件的標準，一種模式一種方法去指導。如，在開展的農村建檔、社區建檔指導工作中，盡管這些檔案并不進館，但是，對其的指導，都是按照“兩辦”文件的標準或者是進館檔案的整理標準整理的，或者是代替他們按照此標準整理的。
　　3.3檔案業務指導的路子越走越窄。由于檔案業務指導的“縮水”，就使得檔案業務指導局限在檔案整理方面，而且，局限在一種模式一種方法方面，對制定本區域內檔案事業長遠發展規劃，試點推廣檔案工作的科學管理模式，完善檔案業務監督指導網絡，開拓檔案工作新領域，運用現代信息技術，研究檔案工作新內涵，調查檔案工作發展新趨勢等宏觀管理指導工作無力顧及。無法面對新領域的檔案工作，面對檔案管理現代化，面對檔案信息化，面對檔案工作發展新趨勢，使檔案業務指導的路子越走越窄，在一定的程度上，已經影響了檔案事業的平衡協調與和諧發