發達國家人口老齡化及相關政策研究

　　摘要：發達國家最先進入老齡化社會，勞動力資源短缺、養老保障支出增大及養老服務需求增加是這些國家必須要面對和解決的問題。發達國家通過勞動力自由流動并推行彈性退休政策，以緩解勞動力資源短缺狀況；通過實施養老金制度的系列改革，應付不斷上漲的養老金支付問題；通過提供多種養老方式及養老服務選擇并建立老年長期護理保險制度，以解決養老問題。發達國家老齡化方面的相關政策，為我國應對不斷加劇的老齡化提供了很好的借鑒和啟示。
　　關鍵詞：發達國家；老齡化；政策
　　
　　作者簡介：邱紅，女，經濟學博士，吉林大學東北亞研究院副教授，從事人口經濟學研究。
　　基金項目：國家社科基金重大項目“21世紀我國人口變動趨勢與社會結構變動關系研究”，項目編號：09&ZD022
　　中圖分類號：Ｆ240文獻標識碼：A文章編號：1000-7504（2011）0４-0065-05收稿日期：201１-０５-21
　　
　　隨著經濟社會發展，生育率下降，人均預期壽命延長，老齡化已成為世界人口發展的必然趨勢，同時老齡化也對經濟社會發展的方方面面產生了深刻影響。預計老齡化過程將會加速，尤其是發展中國家沒有那么長時間去適應老齡化所帶來的變化，政府必須采取措施面對挑戰。發達國家最先進入老齡化社會，老齡化水平也最高，在應對人口老齡化問題方面經驗最多。因此，研究發達國家人口老齡化及相關政策，對解決我國面臨的人口老齡化問題有很好的借鑒和啟示作用。
　　
　　一、發達國家人口老齡化現狀及發展趨勢
　　
　　國際上通常認為，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。當65歲以上老年人口比例達到或超過14%時，該國家或地區就進入了“超老齡社會”。 2009年全世界65歲及以上老年人口比例為7.5%，而發達國家地區該比例為15.8%。［1］也就是說，全世界已進入人口老齡化社會，發達國家更是進入了超高齡社會。
　　發達國家中老齡化水平最高的是日本，2010年65歲以上老年人口比例為22.7%，屬于超高齡社會；意大利、德國的老齡化水平緊隨其后，2010年65歲老年人口比例為20.4%；法國、英國的老齡化水平在發達國家中居中，2010年65歲以上老年人口比例分別為16.8%、16.6%；加拿大和美國的老齡化水平相對較低，2010年65歲以上老年人口比例分別為14.1%、13.1%。預計到2050年，日本65歲以上老年人口比例將超過總人口的三分之一，達到35.6%，老年人口負擔非常大；意大利、德國的老齡化水平也較高，65歲以上老年人口比例超過30%；加拿大的老齡化水平將超過英國，與法國持平，65歲以上老年人口比例為24.9%；英國65歲以上老年人口比例為23.6%；美國老齡化水平在發達國家中仍然處于最低水平，65歲以上老年人口比例為21.2%。［2］
　　可見，發達國家中美國的老齡化水平無論現在還是未來，都能保持一個較低水平，這與美國的移民政策有關。美國每年都接收大量移民，而移民多是較年輕的人口，對于延緩人口老齡化速度起到了非常大的作用。
　　
　　二、老齡化對發達國家經濟社會的影響
　　
　　人口老齡化是社會發展進步的標志，是人均預期壽命不斷延長和死亡率持續下降的產物；但是，過快的人口老齡化也會給經濟社會發展帶來諸多影響。發達國家人口老齡化對經濟社會發展的影響主要表現在以下方面：
　　（一）勞動力資源短缺，勞動力價格不斷上漲
　　人口老齡化是人口年齡結構的一種變化，即老年人口比例不斷上升的過程，其結果不僅使勞動年齡人口比例下降，而且勞動年齡人口的平均年齡不斷提高。對于那些老齡化時間長、水平高的發達國家來說，甚至勞動年齡人口數量都在減少。在社會勞動參與率一定的情況下，勞動年齡人口數量的降低必然導致社會勞動力數量的減少，成為發達國家勞動力資源短缺的根本原因。
　　依據道格拉斯生產函數①［Y = A（t）L^αK^βμ］，在勞動力資源短缺的情況下，除非生產技術和物質支持以更快的速度增加和提高，否則經濟發展勢必受到制約。除此之外，勞動力資源短缺還會
　　促使勞動力價格不斷上漲，提高生產成本，進而影響經濟增長。
　　可見，勞動力資源短缺及價格上漲是制約發達國家經濟發展的重要因素。人口老齡化嚴重的經濟體，其經濟增長會比其他經濟體的增長速度減緩。西歐、北歐以及美國、日本、澳大利亞等發達國家大多面臨這一問題。特別是西歐國家和日本，由于勞動力嚴重不足，在一定程度上不得不依靠吸引外國勞動力來補充，這對其經濟發展的影響是深刻而持久的。
　　（二）養老保障支出大幅提高
　　發達國家人口老齡化加劇使領取退休金人數快速增長，個人領取養老金時間也相應延長，客觀導致養老金支出大幅提高，同時老年人的醫療及其他費用也不斷上漲，因此，用于老年人的養老保障支出將大幅提高。
　　從養老金支出占GDP比例看，發達國家從進入老齡化社會開始，這一比例就不斷攀升。歐盟統計局預測顯示歐盟各國養老金支付占GDP的比重將在未來50年中不斷上漲，從2010年的10.2%上升到2050年的12.5%。［3］除了養老金支出不斷上漲外，老年人醫療費用開支也不斷上漲，即社會保險、社會救濟和醫療衛生等社會福利，用于老年人的支出也將不斷增加。
　　（三）各種養老服務需求增加
　　在發達國家老齡化的同時，家庭結構也發生了變化，老人與子女共同居住的比例越來越低。隨著老人與子女分居生活的方式被廣泛接受，傳統的由家庭成員提供服務的家庭養老模式逐漸讓位于由社會提供服務的社會養老模式。目前社會養老模式主要有居家養老和機構養老兩種方式。居家養老是指老人居住在家中，由社會來提供養老服務的一種養老方式；機構養老是指將老人集中在專門的養老機構中進行養老的方式。
　　無論是居家養老還是機構養老，都需要社會提供相應的服務。居家養老服務內容包括基本生活照料、休閑娛樂設施支持等，提供服務者有居家養老服務機構、老年社區、志愿者等。機構養老是通過將老年人集中管理，使他們得到專業化的照顧和醫療護理服務。發達國家老年人采用機構養老的比例不斷增大，即使居家養老也往往需要社會提供相應服務。可見，社會發展將促使越來越多的老年人擺脫家庭養老，轉向社會養老。因此，各種養老服務需求增加成為發達國家必須解決的問題。
　　三、發達國家老齡化相關政策分析
　　（一）鼓勵勞動力自由流動，推行彈性退休政策
　　為了應對老齡化所帶來的勞動力資源短缺導致勞動力供給不足問題，各國都積極從勞動力政策上作出調整，最為顯著的就是鼓勵勞動力自由流動及推行彈性退休政策。
　　首先，鼓勵勞動力自由流動可以使老齡化程度較高的國家，從其他勞動力供給較為充足的國家引進勞動力。歐盟就是通過勞動力市場一體化、增強勞動力市場流動性的措施，來解決歐盟內發達國家勞動力供給不足問題的。2002年歐盟頒布了“歐盟勞動力流動計劃”，在很大程度上指導了歐盟各國現行的促進勞動力流動政策和措施，進而促進了歐盟內部勞動力的流動性。2004年整個歐盟地區（除英國和愛爾蘭之外）以及挪威和冰島都適用了《申根協定》，成員國內的勞動者進入成員國任意一國只需要身份證就可以了。［4］
　　
　　其次，推行彈性退休政策可以使那些身體健康有工作能力的老年人繼續工作，能在一定程度上緩解勞動力供給不足的問題。按照老年社會保障制度規定，人們到達退休年齡便自然解除其社會勞動的義務。但隨著老年人預期壽命的增加，一些具有較強專業技能的人，到了老年也不甘退出社會生產，只有延長退休年齡才可以滿足這部分人的特殊需求，但同時還有些老年人不愿意延長退休年齡。對此，一些國家的退休體制開始從強制性逐步改為自愿性，比如德國、英國允許老年人在身體條件許可的情況下無限延長工作年限。
　　可見，增強勞動力自由流動及推行彈性退休政策，能延緩老齡化嚴重國家的勞動力資源短缺狀況，為政府采取新的措施贏得寶貴時間。勞動力自由流動還能使各國充分發揮勞動力流動的互補性作用，促進各國經濟健康發展。
　　（二）實施養老金制度的系列改革
　　為應對養老金支出不斷上漲、占GDP比例越來越大的狀況，發達國家普遍實施提高法定退休年齡、延長法定養老金繳費年限等養老金制度等一系列改革。
　　逐漸提高法定退休年齡，是發達國家應對養老金支出大幅提高的首要做法。以德國為例，1997年男性法定退休年齡為63歲，女性為60歲；2000年開始逐漸提高法定退休年齡，到2004年男女退休年齡都提高到了65歲。英國、法國、意大利也都采取類似方法不斷提高法定退休年齡，歐盟甚至計劃在幾十年內把成員國的退休年齡提至70歲。［5］
　　在提高法定退休年齡的同時，各國還在延長法定養老金繳費年限上作了一些調整。德國規定，年齡滿63歲且至少工作35年才有權提前退休，但每提前退休一個月就會扣除其退休金的0.3%。法國從2008年起，雇員只有交滿40年保費才能全額獲得退休養老金，到2012年這個期限將延長到41年，而在65歲前退休的人將不能領取正常的退休金。［6］可見，發達國家普遍把退休金與工作年限掛鉤，進而鼓勵推遲退休年齡。
　　（三）提供多種養老方式及養老服務選擇
　　隨著養老模式由家庭養老向社會養老的變化，養老服務的需求亦不斷增加。對此，發達國家大都能提供多種養老方式選擇，并提供全方位的社會養老服務，以滿足老年人的多種養老需求。
　　英國由地方政府組織管理的社區社會服務體系非常健全，政府在老年人照顧方面的職能更多的是進行宏觀監督與控制，掌握財政權力。社會工作者自愿對老年人提供家政服務、夜間照顧，開辦“托老所”和午餐食堂，目前英國約有13萬人從事這一服務。大多數地方政府還都興建了老年公寓，私人或志愿組織也開辦養老機構，老年人可以自己選擇在什么地方生活，目前英國各地有600多個托老所，可提供3萬多個崗位［7］。
　　日本的居家養老服務很有特色，政府為之提供了非常全面的援助，包括家庭護理員上門對臥病老人進行服務，定期早晚用車接送老人到 “日托護理中心”接受服務，或把老人暫時送到養老院等機構接受短期護理服務等。此外還有“上門入浴護理”、“上門看護”、“福利用具的借貸”等多項服務，這些服務使居家養老能順利進行，并被國民廣泛接受。［8］
　　美國老年公寓主要以市場為主導，以物業為老年人提供陪助、護理和醫藥服務，公寓設施齊全，管理模式先進。目前，美國老年公寓包括三種類型：自住型、陪助型及特護型。自住型老年公寓不為老年居住者提供任何服務；陪助型老年公寓向居民提供與日常生活有關的各種服務；特護型老年公寓還提供全面的醫療服務。美國入住老年公寓的手續很簡單，入住費用根據所選擇房間的大小而不同。目前，美國老年公寓設施每年平均增長幅度超過10% ，28 000多個老年公寓設施遍及全國，各式老年公寓成了許多美國老人頤養天年的好去處。［9］
　　可見，發達國家在養老方式及養老服務上可以有多種選擇與服務，究竟選擇哪種養老方式與服務，與各國的福利發展理念及個人的興趣偏好有關。北歐一些福利國家通常對全體國民的福利服務制定統一標準，通過公共機構向全體國民提供均質的養老服務；美國則引入市場機制，以民間服務機構為中心強調自立和互相幫助；日本則是政府、家庭、社區、工作單位、民間組織共同參與，服務主體多樣化。
　　（四）建立老年長期護理保險制度
　　老年人長期護理照料是老齡化國家必須解決的問題，大多數發達國家為此建立了完整的老年護理保險制度，包括現金給付和提供服務兩個方面。20世紀70年代，長期護理保險開始在美國商業保險市場上出現，90年代德國、日本也相繼建立了長期護理保險制度。長期護理保險目前存在兩種不同的模式：商業險模式和社會保險模式。
　　商業險模式以美國為代表，由商業保險公司開發老年護理保險險種，投保人通過購買護理保險合同自愿參加。因此，保險對象和范圍相對較窄，保費標準較高，商業護理保險保單能單獨簽發，也能以終身壽險保單的批單形式簽發。美國各州建立的醫療補助計劃對貧窮人口的老年護理保險的保險費用給予一定的補貼。［10］
　　社會保險模式以德國、日本為典型，是通過國家法律強制實施的保險。以日本為例，2000年建立了長期護理保險制度，保險對象按照一定比例繳納保險費，地方和中央政府以及被保險人共同負擔。保險賠償采用直接提供護理服務為主、現金給付為輔的方式。被保險人只支付護理成本10%的費用即可得到全面護理服務，既包括接受在安養院等機構的護理，也可以接受居家護理服務，還可以接受出借輪椅等用具服務。［11］
　　可見，長期護理保險制度，能在一定范圍內解決老年人的長期照料問題，特別是社會保險模式的長期護理保險制度，更能實現老年護理服務的社會化，免除了家庭和個人在老年護理上的沉重負擔。但是該制度需要大量的資金支持，由于被保險人只承擔保險費的一小部分，政府實際上負擔了保險費的大部分，這對政府的財政實力提出了較高的要求。為適應老齡人口不斷增加的現狀，一些國家不得不對長期護理保險制度進行多次改革，從護理模式、資金源等諸多方面進行五年一次的調整，以保證該制度能夠長期持續運行。
　　四、發達國家老齡化政策給我國的啟示
　　與發達國家相比，我國人口老齡化還剛剛開始，學習并借鑒發達國家應對人口老齡化的政策，對及早制定我國應對老齡化的政策有很好的啟示。
　　 （一）消除各種制度障礙，促進勞動力自由流動
　　雖然目前我國勞動力資源還沒有出現總量短缺現象，但是勞動力市場結構性短缺已經出現，特別是廣東沿海地區城市用工短缺現象，有向全國蔓延的趨勢。由于我國農村尚有剩余勞動力沒有完全轉移，如果能使農村剩余勞動力順利向城鎮轉移，則可以有效緩解城市用工緊缺問題。改革開放以來，雖然有大量農村勞動力在城市工作，但各種制度障礙使農村勞動者無法與城市勞動者享受平等競爭的權利，抑制了勞動力的自由流動。在所有制度障礙中戶籍制度是最大的障礙，只有加快戶籍制度改革，才能真正實現城鄉勞動力的自由流動。
　　推進戶籍制度改革，逐步實現農民工在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購以及社會保障方面與城鎮居民享有同等待遇，是我國戶籍制度的改革方向。第一，要逐漸取消附著在戶籍制度上的一切差別待遇，消除城市對農村外來務工人員的歧視和排斥，實行同工同酬。第二，要逐步建立起城鄉一體的社會保障制度，逐漸消除社會保障對勞動力自由流動的限制。第三，要加強農村的職業教育和培訓，使農民工更多地成為城市中短缺的中高級技術工人，降低其從事缺乏技術和高危險性工作的比率，從而改善生活條件。
　　
　　（二）探索養老保險基金的有效運行模式，實現保值增值
　　我國目前養老保險制度正處于建立與不斷完善之中，如何避免發達國家養老保險出現的財務危機在我國重演，是我們必須要注意的問題。發達國家面臨養老保險財務危機是一個普遍性問題，這其中既有制度設計的問題，也有保障水平過高的問題，同時保險基金運行模式也起著至關重要的作用。
　　借鑒發達國家的經驗教訓，我們在制度設計、保障水平、養老基金運行模式上都充分考慮老齡化的影響。第一，在設計養老保險制度時，要測算養老基金長期平衡的籌資條件，避免頻繁提高繳費率所產生的負面影響。第二，養老保險的待遇水平不能超過生產力發展水平。我國經濟發展水平較低，用于養老保險的資金來源受到經濟不發達的約束，養老保險的待遇水平不宜定得過高。第三，政府主辦的養老保險比重不宜過高。我國養老保險要大力發展自我保障形式，如合作保險、企業補充養老保險、個人儲蓄養老計劃、商業人壽保險等。第四，養老保險基金要參與資本市場的投資與運作，實現其保值增值。養老保險基金的資本投資必須堅持安全第一，在此基礎上追求高回報率。
　　（三）探索新型養老方式，滿足老年人的不同養老需求
　　我國傳統養老方式主要依靠家庭養老，然而隨著我國家庭結構發生巨大變化，即家庭規模小型化、家庭結構核心化，特別是“421”家庭、空巢家庭的出現，傳統養老方式開始面臨巨大挑戰。因此，我們必須借鑒發達國家經驗探索新型養老方式，滿足老年人不同的養老服務需求。建立新型居家養老為主、機構養老為輔，通過社區提供各種養老服務，家庭、社會共同承擔養老費用，是我國目前經濟社會發展能夠承擔得起的養老方式選擇。
　　居家養老服務與機構養老服務相比，具有成本低、覆蓋面廣、服務方式靈活等諸多優點。而且通過居家養老服務，可以讓一部分家庭經濟有困難但又有養老服務需求的老年人得到精心照料，從而對穩固家庭、穩定社會起到良好的支撐作用。對于能夠自理的老年人，提倡居家養老；而對于那些不能自理的老年人，還是要依靠機構養老。此外，為滿足高收入人群對養老服務的較高需求，我們還可以開發商業模式的老年公寓，為這部分老年人提供更加周到完善的養老服務。
　　（四）建立老年護理保險制度，解決老年人長期照料問題
　　解決好老人的長期護理問題是全社會的共同責任和義務，而我國現有的社會保障在這方面尚屬空白。根據發達國家老年長期護理保險的成功實踐，我國應在完善現有醫療保障制度的同時，及早建立老年護理保險制度，以應對老齡化快速發展對老年長期護理的需求。
　　結合實際狀況，建立我國老年護理保險制度應該注意以下幾點：第一，老年護理保險要以社會保險為主、商業保險為輔。單純依靠社會性保險，政府負擔過大且難以滿足高收入人群的需要；完全實行商業性保險又會將絕大多數老人排除在護理保險制度之外。第二，針對我國經濟社會發展的地區差異及城鄉差異，老年護理保險可以實行多種模式和類型的并存互補。在費用承擔上城鎮實行政府、企業、個人共同承擔，農村實行政府、個人共同承擔的機制，合理確定繳費比例。第三，建議我國長期護理保險對象是40歲以上的全體國民，保險賠償方式宜采用以直接提供護理服務為主的方式，這樣能同時帶動老年護理業的發展，提高公益性就業崗位的數量。第四，針對部分經濟發達地區以及部分高收入人群，鼓勵他們參與商業性護理保險，以填補法定護理保險的空白和提高護理水平。
　　我國是在經濟并不發達的情況下進入老齡化社會的，不僅要面對發達國家曾經和正在面臨的老齡化問題，還有可能面對發達國家不曾經歷的特殊問題，老齡化對我國經濟社會發展的影響非常深刻。因此，借鑒發達國家應對老齡化問題的經驗及教訓，及早制定我國應對老齡化的政策是當務之急。
　　
　　參考文獻
　　［1］United Nations Department of Economic and Social Affa