國家審計防御國家經濟安全風險辨析與借鑒

　　摘 要：國家審計與國家經濟安全的內在邏輯與外在聯系都表明二者存在密切相關性。一些發達國家將國家經濟安全風險防御重任賦予國家審計。文章通過比較分析后，筆者認為我國經濟安全正在“倒逼”國家審計承擔責任，但由于我國國家審計風險防御系統存在缺陷，風險防御能力較低，國家審計只有轉變和創新審計職能才可肩負此任。我國政府應盡快考慮和部署國家經濟風險防御戰略，構建國家經濟安全平臺和完善國家經濟安全防御系統，建設國家經濟安全風險評價體系，監測和防御國家經濟安全風險，國家審計應當成為經濟安全風險防御和風險評價的核心主體。
　　關鍵詞：國家經濟安全；政府績效審計；免疫系統；辨析與借鑒
　　作者簡介：楊茁，女，黑龍江大學黑龍江省國家審計研究中心教授，從事財務、審計問題研究。
　　中圖分類號：Ｆ239.65 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2011）06-0047-06 收稿日期：2011-03-20
　　
　　 隨著經濟全球化和信息化的加劇以及可持續發展的需求，國家經濟安全觀越來越受到各主權國家和社會的廣泛關注。特別是2008年全球金融危機以來，無論發展中國家還是發達國家，都要共同面對國家經濟安全問題。如參與國際經濟競爭所帶來的信息安全、金融風險、保護民族工業等問題；可持續發展中遇到石油、礦產資源保障、糧食供應、淡水資源保護、碳排放等問題；重大自然災害引發的國家及其他地區的環境安全、經濟安全等問題。我國經濟發展具有特殊的時代背景，即集大國經濟、轉軌經濟和不發達經濟于一體，因此，在全球經濟安全問題凸顯下，中國的國家經濟安全問題更具有特殊性。
　　 一、誰在關注國家經濟安全風險
　　 馬克思曾指出，資本帝國主義或資產階級帝國主義正在改造傳統社會，并起到將全世界結合為相互依存的世界經濟體的革命性作用。他說：“暴力還是由經濟情況來決定，經濟情況供給暴力工具的手段。但是還不僅如此，沒有什么東西比陸軍和海軍更依賴于經濟前提。”其后，發展經濟學、結構主義不發達理論以及依附理論等也都闡述了國際資本主義井然有序地發展會使不發達國家經濟畸形，同時國際市場的不完善加劇了這種不平等，并使發展中國家日益依附和受制于發達國家，從而引發國家經濟安全甚至國家安全問題［1］。
　　 近年來西方國家學界及政府將國家經濟安全問題作為重要問題加以關注。正如美國政治學者塞繆爾·亨廷頓所指出的，經濟活動是國家權力最重要的源泉，在一個主要國家間不大可能發生戰爭的世界里，經濟力量將是決定一國是處于主導或相對優勢地位還是從屬地位的日益重要的因素。
　　 美國政府早在1986 年就開始向國會提交《國家安全戰略》。美國政府責任辦公室（Government Accountability Office，簡稱GAO）在《2004—2009 發展規劃》目標框架中清楚地指出了未來美國政府責任辦公室的經濟安全戰略目標。其中包括：向國會和聯邦政府提供及時、高質量的服務，報告當前美國人民面臨的生存和財產安全方面的緊急挑戰；向國會和聯邦政府提供及時、高質量的服務，以應對隨時變化的安全威脅和全球互相依賴的挑戰；轉變聯邦政府職能和決策方式，應對21世紀挑戰；成為聯邦的模范機構和具有世界水平的專業服務機構，使美國政府責任辦公室的價值最大化。
　　 美國政府責任辦公室近年來主要在以下幾個方面支持國會和聯邦政府的相關工作：（1）提高和保護美國的國際利益；（2）分析美國對外國援助和人道主義計劃的管理及其執行效果；（3）評估針對威脅美國利益的挑戰所作出反應的計劃、成本及其效果；（4）評估美國對多邊組織的參與能在多大程度上有效地服務于美國利益；（5）分析美國外交事務職能和活動的策略和管理實踐等。其主要目的是建立一個可以更加有效維護國家安全的安全網。
　　 除美國外，許多國家已經制定并建設國家經濟安全防護措施。如日本政府 1980 年開始制定《綜合安全保障戰略》；俄羅斯 1994 年開始組織撰寫《俄羅斯經濟安全構想》，并于 1996 年頒布了《俄羅斯聯邦國家經濟安全戰略》等。
　　 近年來，我國國家經濟安全問題正在被關注并開始提升到戰略高度。黨的十五大報告中首次將國家經濟安全問題提到議事日程，并明確提出了“維護國家經濟安全”觀；黨的十六大報告中指出“在擴大對外開放中，要十分注意維護國家經濟安全”；黨的十七大報告中提出“擴大開放領域，優化開放結構，提高開放質量，完善內外聯動、互利共贏、安全高效的開放型經濟體系”。自2008年世界金融危機以來，我國更加關注國家經濟安全風險，特別是國家金融風險的預警及防范。
　　 從世界范圍看，發展中國家的經濟安全更容易受到威脅，這是由于發展中國家比發達國家面臨更多的安全困境，根源在于缺乏必要及充裕的物質財富來維護國家安全。因此，發展中國家要維護國家安全的關鍵是要增強國力，這也是發展中國家亟待解決的問題。
　　 二、國家審計與國家經濟安全：辨析與借鑒
　　 （一）國家經濟安全觀分析
　　 由于研究者的視角不同，所以對國家經濟安全的理解存在差異并呈現出多樣性，但也存在相關性。這些觀點主要為：（1）國家經濟安全首先是國家經濟體系本身的安全和維護這種安全的能力；（2）國家經濟安全是經濟因素對軍事、政治安全的影響，主要是經濟力量和經濟能力對國家權力和軍事力量的支撐；（3）國家經濟安全是全球化所帶來的安全問題，主要是非軍事政治因素的威脅。 “從狹義上說，國家經濟安全是在開放條件下一國如何防止金融乃至整個經濟受到來自于外部的沖擊引發動蕩并導致國民財富的大量流失。從廣義上說，是國家對來自外部的沖擊和由此帶來的國民經濟利益損失的防范，是一國維持本國經濟免受各種非軍事政治因素嚴重損害的戰略部署?！保?］
　　 筆者認為，不同時期、不同環境下的國家經濟安全觀有所不同。一個貧窮落后的國家是沒有“話語權”的；發展中國家在發展中開始認識到“發展才是硬道理”，從而認識到，只有發展，國家才能強盛，才可談國家經濟安全；而當一個國家的經濟能力開始對國家權力產生強有力支撐時，經濟發展帶給國家和人民多方位的安全感和幸福感，同時使人們更加認識到國家經濟強盛的重要性，此時的國家經濟安全已經是國家安全、國家經濟發展、增強國力、降低國家安全風險和減少外來威脅的保障。我們知道，當世界進入全球化階段，一個國家不能僅從自身經濟安全角度考慮國家安全防御，還應當從更廣泛的角度考慮國家安全和人民利益的保障。國家經濟安全觀是隨著世界經濟環境的變化、國家經濟發展而逐漸清晰的。不論狹義還是廣義的國家經濟安全觀已經不再是一國的經濟安全問題，正如美國金融危機的發生不僅全方位沖擊美國的國家經濟，同時連動的是世界范圍的經濟安全，而日本大地震引發的核輻射蔓延正在使日本經濟陷入“孤島”狀態。國家經濟安全正在影響和決定著一個國家在全球范圍內的安全戰略部署甚至危及到全人類的利益。
　　 （二）國家經濟安全審計職責分析
　　 國家審計制度的確立是基于國家對經濟活動的必要干預、調節和管理的現實需要，是國家政治制度不可缺少的組成部分。
　　 國家審計的本質是對公共受托經濟責任履行情況進行獨立的監督，它是維護國家財經秩序、打擊經濟犯罪、防御國家經濟安全不可或缺的重要組成部分。從公共受托經濟責任的角度分析，維護本土人民的經濟安全是其民主法治本質要求和公共受托責任的具體表現形式，是國家審計的法定職責。具體體現在：以審計公告等方式讓人民了解經濟是否安全，經濟生活是否有保障，人民生活是否處于安全狀態，協助人民參與經濟生活，這體現出民主；依據國家政策法律，懲處貪官污吏，制約和監督經濟權利，從經濟安全的自然因素與社會因素、經濟因素與非經濟因素等諸多方面維護國家經濟安全，這體現出法治［2］。
　　
　　 國家審計本質是一個動態的、歷史的、逐步顯現的發展過程，它反映了國家審計作用的根本目標和發展方向。國家審計在對國家軍事、社會、國土資源、重大自然災害、產業安全、民生等方面的安全監督與評估過程中，履行維護國家經濟安全職責。近年來，許多國家正在或已經完成國家審計職責的擴展，期望能對國家經濟安全給予最大的保障。
　　 1. 美國審計署的職責發展
　　 美國國會依據1921年頒布的預算和會計法案建立了美國審計署并賦予其主要職責是：調查“所有與收入、支出以及公共資金申請有關的問題”和“在公共費用支出方面提出加快經濟發展和提高效率的建議”。第二次世界大戰后，美國國會進一步闡明了上述內容“支持履行憲法責任的國會，并幫助提高其性能并確保對美國人民的利益”，“向立法者和能夠促使政府更好工作起主導作用的機構提出很好的建議和咨詢”。
　　 從1945年至1994年期間，美國國家審計職責不斷變化。如1945年政府法人控制法案的頒布為美國國會提供了審計政府法人財政事務的職權；1950年預算與會計程序法案的頒布規定了美國審計署的責任是為聯邦政府建立會計準則以及實施內部審計控制和財務管理；1970年立法機關的整編法案的頒布賦予了美國審計署對聯邦政府工作項目的評估和分析職權；1990年財務總監法案和1994年政府管理改革法案的頒布，賦予了美國審計署審計代理人財務報表和美國年度統一財務報表的職權。1994年以后，美國審計署致力于一系列的監督、檢查和預測性工作，這些工作橫跨了聯邦政府工作和項目的各個角度和范圍。美國審計署每年公布數以千計的報告和其他文件，并且提供大量其他相關服務。為了改善政府代理機構的實踐和運作情況，美國審計署通過政策建議，不僅為聯邦政府的開支及其日益提高的工作效率負有責任，而且也為增強納稅人的信任和聯邦政府的自信作出了應有的貢獻。
　　 2. 我國國家審計職責的完善
　　 我國國家審計真正開始關注國家經濟安全問題時間較短。國家審計署劉家義審計長于2007年首次提出了“現代國家審計是經濟社會運行的一個免疫系統”的觀點。2008年劉家義對“免疫系統論”作了詳盡的闡述。他認為，從經濟社會發展與審計發展的內在聯系來分析，從馬克思主義國家學說的更深層次研究來看，審計本質上是一個國家經濟社會運行的“免疫系統”。審計發揮的是預防、揭示和抵御經濟社會運行中的障礙、矛盾和風險的“免疫系統”功能［3］。《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》提出了“充分發揮審計保證國家經濟社會運行的‘免疫系統’功能，全面提高依法審計能力和審計工作水平，初步實現審計工作法治化、規范化、科學化，積極構建與社會主義市場經濟體制相適應的中國特色審計監督制度”的要求［4］。這是我國國家審計職責的進步。
　　 （三）國家經濟安全審計核心價值觀分析及借鑒
　　 雖然防御國家經濟安全風險已經成為一些國家的國家審計法定職責，但其定位和工作對象卻有所不同。國家審計防御國家經濟安全風險的能力和成效是依據各國政治、經濟、法律環境及國家審計的職能、政府賦予的權力、工作范圍以及自身建設而定。對此，我們重點分析美國國家審計的工作內容及范圍，以期借鑒。
　　 美國審計署的核心價值觀是：問責性、完整性和可靠性。它的主要工作內容包括：確定聯邦資金的使用是否有效率和效益；調查非法和不正當活動的指控；報告給政府的方案和政策，滿足他們的目標；進行政策分析和概述國會審議方案;出具法律決定等。其目的為使政府更有效率，為納稅人節省高額開支。美國審計署的工作包括公共財政的方方面面，如關注問題資產救援計劃、聯邦政府的援助汽車業、美國介入伊拉克和巴基斯坦問題、聯邦政府的財政狀況和財政前景，以及需要重建現代化美國金融監管體系、環境保護、社會保障、武器出售等，并進行審計報告。近年來美國國家審計的工作范圍更加擴大，這從美國審計署更名即可見一斑。根據2004年美國審計署人力資源改革法案修正案，自2004年7月7日起，美國審計署正式更名，由總會計師辦公室（General Accounting Office）更名為政府責任辦公室（Government Accountability Office）。這一措辭上的變化是美國審計署近年來業務內容轉換的結果，僅2009年，美國審計署就提出了2000項有針對性的建議來改進聯邦政府的運作。美國審計署已經形成了一個現代的、具有多種不同學科的綜合服務技能的專業服務機構。
　　 除美國外，一些國家也在努力改變國家審計的價值觀，積極轉換工作重心，增加和創新審計職能，有效進行戰略部署。如德國審計機關開展的效益審計是對國家任務和利益進行界定、審查和評估的活動；英、澳等政府開展的信息化專項審計，目的是為促進電子政務的安全和有效運行，針對其所依賴的基礎設施、服務內容、業務基礎、保障條件、支撐環境8AdT023Rk36HLrdp8mPVKA==和社會環境等方面的特定要求或存在的特定問題而進行的審計等。
　　 近年來我國國家審計一方面針對金融危機所導致的諸多問題進行研究和改進其工作，另一方面在理論界開展有價值的學術研究和科學借鑒。但就我國緊迫的國家經濟安全防御需求而言，審計工作滯后。通過分析美國審計署的責任、能力及工作范圍我們不難看出，我國國家審計的核心價值觀遠未形成，國家審計的國家經濟安全責任、職能及方法還在探討階段，國家審計工作重心還未轉換，國家審計的國家經濟安全戰略還屬空白。所以，從目前看，國家審計對國家經濟安全的定量分析、風險管理系統、安全指標評價體系等的建設都還需要深入研究并形成有效的戰略支撐。借鑒美國審計署的做法，我國國家審計應當構建中國的經濟安全監測評估體系、中國經濟安全預警系統和評價體系，并在此平臺上實施有效的國家經濟安全防御。我國國家審計也應該成為國家經濟安全防御的核心機制，國家審計署應當成為國家經濟安全風險防御的核心組織。
　　 三、我國國家審計的改進與創新：思考與行動
　　 國家審計的國家經濟安全觀與價值觀決定于國家經濟、政治制度以及國家對經濟、政治制度干預、調節和管理的需求。因此，國家經濟、政治制度，政府的進步與執政能力決定了國家審計的地位、作用、職能以及未來走向。對此，國家審計首先要在國家經濟發展需求平臺和政治制度基礎上建立國家審計的國家經濟安全觀，明確國家審計的責任以及建設一個完整的工作程序。
　　 （一）確立我國國家審計的經濟安全觀
　　 國家審計與國家安全的內在邏輯與外在關系都表明二者存在密切相關機理。國家審計的本質決定其保障國家經濟社會運行的健康和安全，推進法治、維護民生、推動改革、促進發展，抵御國家經濟安全風險，保障國家經濟社會穩健安全運行。國家審計的最終目的是維護人民利益。
　　 如前所述，國家經濟安全具有國別性。中國不是發達國家也非同于一般發展中國家，因此國家經濟安全不是發達國家的“進攻型”和發展中國家的“附屬型”或“依賴型”。中國經濟發展的特殊背景決定了中國應當是立足本國國情的“穩健和積極”的國家經濟安全。從目前看，威脅我國國家經濟安全的風險不只來源于金融、能源、制造業等，還有很多風險來自于自然、突發事件、居民預期、體制改革、對外貿易環境、外商直接投資、跨國并購、國際產業分工、產業轉移、國內產業競爭力減弱、環境保護、企業社會責任、糧食安全、食品安全、醫療及社會保障等經濟發展和政治體制改革的諸多方面。對此，國家要依據政府的執政能力考慮建立一個防范與管理國家經濟安全隱患的有效防御系統和國家經濟安全風險評價體系，以滿足國家監測和防御國家經濟安全風險的需要。國家審計的本質決定了它在國家治理和風險防御中的地位和作用，因此，國家審計應當承擔國家經濟安全風險防御戰略實施的重要責任。
　　
　　 （二）創新國家經濟安全風險審計防御職能
　　 政府要有效地行使監管國家經濟安全的職能，最重要的是調動政府的各個職能部門，建立民主、科學的國家經濟安全決策機制、信息獲取和傳遞機制、公民對政府維護國家經濟安全行為的監督機制、政府職能部門履行經濟安全監管職能的責權對稱機制，才能真正保證經濟安全監管職能作用的發揮和決策效率的提高，防范其中可能發生的道德風險和信息不對稱。國家審計是政府經濟監督職能的載體，政府職能轉變必然引起國家審計的變革與創新。
　　 我國國家審計防御國家經濟安全風險職能創新應該包括以下方面。
　　 1. 監督職能。國家審計作為政府的監督機制，通過對有關部門、有關組織的安全防護機制的監控，保證其能正常履行其職能，使國家經濟運行始終處于健康、可控的狀態。國家審計的監督職能是有效的國家經濟安全防火墻，能夠維護國家安全。
　　 2. 防御職能。國家審計在國家經濟防御體系中監督、檢查相關措施，致力于改善經濟、提高效率。通過對公共資金的監管防御公共受托責任履行中的問題并提供處理建議。對突發性重大問題做好預見性防范，抵御風險，發揮監視與制約功能。國家審計通過防止外部不利因素對國家經濟的侵襲，建立防御平臺和體系，維護國家經濟安全。
　　 3. 評價職能。國家審計通過評價國家經濟運行指標，致力于一系列的監督、檢查和預測性工作，從深層次評價體制和制度上存在的缺陷，提出關于體制和制度方面的完善措施，并對其績效進行評價，發揮建設性作用，預防風險的發生，從而維護國家經濟安全。
　　 4. 預警職能。國家審計的風險預警職能，一方面體現在對國家政策、公共財政收支、國際經濟競爭、產業結構調整、經濟的可持續發展等重要問題的風險預警及闡述風險趨勢；另一方面還體現在對政策性問題的預警。由于受托公共責任中的代理風險可能導致政策制定異化和政策執行異化，因此，國家審計需要對政策制定風險預警，對政策執行風險預警，對政策目標完成結果進行風險預警和績效評價。
　　 5. 問責職能。作為政府職能監督載體，國家審計應當承擔起對政府受托責任履行全過程以及公共管理績效的問責和評價責任。國家審計應當通過對審計結果的綜合性分析，針對傾向性問題可能對宏觀經濟產生的不利影響進行問責和追責，從而維護國家經濟安全，保證人民利益不受侵害。
　　 （三）國家經濟安全風險防御中的政府績效審計實施
　　 隨著國家經濟的發展、政治民主進程加快，政府所承擔的受托責任的內容和范圍發生根本性變化。正是基于變化的環境，美國和一些國家的國家審計開始由財務審計向績效審計發展。不同國家政府績效審計所關注的對象以及具體內容有所不同，但大都關系到政府運作高效、資金使用方向及安全、政府項目的高風險區等。例如美國政府績效審計是對項目的績效和管理進行獨立評價，對前瞻性問題進行評估或對綜合信息、某一深層次問題進行的評估。美國政府績效審計是對每個政府項目的資金流向和政府運作高風險領域進行實質性的監督檢查，并監督聯邦政府的財政管理，開展廣泛的績效審計和項目評估。英國政府績效審計主要是評價資源管理方面的經濟性、效率性和效果性。英國的績效審計對象是公共資金使用情況的方式和效果。具體對象大致分為四類：嚴重的鋪張浪費、效率或效益低下的控制薄弱區；特定的部門、重大項目、工程等；管理活動；其他較小規?？冃z查。英國績效審計遵循一個基本原則，即審計是僅對政策的執行結果進行檢查、評價，而對政策本身并不提出批評意見。加拿大政府績效審計包括政府活動的經濟、效率、效果、成本效益、對環境的影響、對公共財產的保護以及政府活動的合法合規性，政府績效審計的評價對象是政府部門、政府從事的項目或者政府職能。
　　 我國政府績效審計剛剛起步，無論審計理論及實務都在建設和實踐中，在政府績效審計的對象、范圍和具體方法方面還有待系統化、規范化。隨著政治體制改革力度加大、政府職能轉變，政府管理創新將會引導我國績效審計發展。從市場化理念角度看，市場化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。政府管理創新理念認為政府管理應著眼于終極產品和實際社會效果，這就引導績效審計作為現代國家審計的主流內容正在啟動。與傳統財政財務審計不同，績效審計作為一種對受托經濟責任更深層次的考核方式，其審計的內容與發揮作用的機理上都具有全新的改變。因此，探索適合中國國情的績效審計模式是國家審計國家經濟安全戰略實施的主要方法，也是我們面臨的一個重要課題［5］。
　　 借鑒其他國家政府績效審計在評價國家經濟安全方面的做法，我國政府績效審計工作范圍也應當包括以下內容。
　　 1. 評估政府在實現國家目標中的作用。政府績效審計要將重點放在分析政府面臨的新的機遇、挑戰和風險；創新方法用于分析國家經濟發展狀況和評價資源的利用；創新評估政府實現總體目標的政策有效性的途徑；評價地方政府實施國家總體目標的責任及結果。
　　 2. 支持政府職能轉變。政府績效審計要做到分析和評價政府職能轉變的人力資源基礎結構及效率；了解和提高政府管理能力；分析、評價和支持能夠提高政府業績的組織建設工作；了解能夠提高信息搜集、處理和傳遞以及提高信息質量的方法；創新能夠提高財務管理效果和可用信息能力的方法；分析政府計劃的運作方式以及現代化程度；掌握能夠提高政府服務方式效率的方法。
　　 3. 協助各級人民代表大會對政府執政能力的監督和風險管理。政府績效審計應該對政府執政能力和承擔的職責進行監督和評價，以提高政府的政策水平和實施效果并確保其可靠性。工作重點在具有高風險的政府工作項目以及行政機構面臨的主要管理風險上；評估政府對科學技術投資的管理及其成果以及知識產權保護工作的有效性；了解加強政府資產管理和工作可靠性的方法；預警政策制定及執行中的風險。
　　 4. 分析政府財政狀況并加強彌補當前和預期財政缺口的力度。政府績效審計要能夠分析政府的長期財政狀況；分析預算選擇的結構和方法并挖掘改進的途徑；分析財政狀況和融資渠道方面的財務信息的可靠性，防范金融風險等。
　　 中國作為發展中國家，政府公共支出需求與國家財力供給之間的矛盾較為突出。從實際情況看，我國資源稀缺、毀損嚴重、利用率低、結構失調、市場體系不完善、就業和分配矛盾突出、財政壓力較大和存在潛在的金融風險。因此，促進績效審計發展可以促進經濟社會科學發展［6］?，F代國家審計是在法律框架下，對政府及其公共部門履行職責的規范性及其管理和使用公共資源的經濟性、效率性、效果性進行評價。國家審計不僅是維護公共利益的政治工具，是民主與法制建設和國家治理的權力制衡、責任評價機制，也是國家經濟安全風險的防御系統。因此，創新國家審計的經濟安全保障職能將是國家審計未來的重心。
　　
　　參考文獻
　?。?］ 王素梅，李兆東，陳艷嬌. 論國家審計與國家經濟安全［J］． 中南財經政法大學學報，2009，（1）.
　?。?］ 張慶龍，謝志華. 論國家審計與國家經濟安全［J］． 審