重構(gòu)政府間財(cái)政關(guān)系

作為2010年一項(xiàng)極為重要的法律修訂，盡管《預(yù)算法》修改沒有如期出現(xiàn)在8月底和10月底的全國人大常委會議程中，但其修正案草案的最新一版征求意見稿已在8月底出爐。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者從知情人士處獲悉，最新版草案征求意見稿維持原法十一章的結(jié)構(gòu)不變，原法共79條，修改后為96條，其中，未修改38條，修改32條，新增26條。

現(xiàn)行《中華人民共和國預(yù)算法》是1994年3月22日由第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，并于次年1月1日起正式施行。1995年11月2日，國務(wù)院常務(wù)會議又通過《預(yù)算法實(shí)施條例》。

同時出臺的，還有1994年的分稅制財(cái)政管理體制改革，兩者皆被認(rèn)為是中國財(cái)政體制改革的核心組成部分。

然而，隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和公共財(cái)政體制的完善，現(xiàn)行《預(yù)算法》已經(jīng)不能適應(yīng)預(yù)算管理和民主法治建設(shè)的要求。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解，本次《預(yù)算法》修改中，財(cái)政管理體制中不同層級間的政府關(guān)系，是其中一項(xiàng)修改重點(diǎn)。同時，轉(zhuǎn)移支付制度也被原則性規(guī)范化。

備受矚目的國家財(cái)政基本法的《預(yù)算法》修改，能在多大程度上從法律層面規(guī)范現(xiàn)行財(cái)政管理體制中事權(quán)、財(cái)權(quán)分配的混亂局面，以法的形式確定轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)而深化分稅制財(cái)政體制改革，重構(gòu)政府間財(cái)政關(guān)系?

簡化預(yù)算層級

簡化財(cái)政級次的改革方向，正在逐漸清晰。

在本次《預(yù)算法》修改草案征求意見稿中，第一部分就是對于簡化預(yù)算級次的規(guī)定:“國家實(shí)行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央政府預(yù)算和地方各級政府預(yù)算，不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以不設(shè)立預(yù)算”。按照征求意見稿的說法，這一規(guī)定正是“為了給今后預(yù)算級次設(shè)置改革留出空間”。

1994年實(shí)行的分稅制，重新規(guī)范了中央財(cái)政與省級財(cái)政之間的關(guān)系，是建國以來新中國財(cái)政體制最大的變局。

現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，國家實(shí)行一級政府一級預(yù)算，共設(shè)立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五級預(yù)算。1994年之后，各地所形成的省以下財(cái)政體制都不同程度出現(xiàn)了財(cái)力向省、市(地級市)兩級集中的傾向，而縣、鄉(xiāng)等基層財(cái)政非常困難。

以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，在分稅制改革前，1993年其省級、盟市級、旗縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政自給能力系數(shù)分別為0.25、0.87、0.66和0.7。分稅制改革后，自治區(qū)以下的各級地方政府財(cái)政自給能力被嚴(yán)重削弱，特別是主要為農(nóng)村提供公共服務(wù)的縣、鄉(xiāng)兩級財(cái)政。相關(guān)科研報(bào)告指出，在1994年到2004年的十年間，內(nèi)蒙古自治區(qū)旗縣財(cái)政自給能力系數(shù)平均值為0.38，比1993年下降了40%。

“過多的財(cái)政級次、財(cái)力層層集中的結(jié)果，導(dǎo)致了基層財(cái)政的困難?！敝袊鐣茖W(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所研究員楊志勇說。在他看來，為了緩解基層財(cái)政困難、解決基層財(cái)政問題，應(yīng)減少財(cái)政級次，實(shí)行省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管，逐步過渡到省-縣兩級地方財(cái)政體制。

以浙江為例，該省財(cái)政體制從改革初期開始實(shí)行的就是省直接對縣，后來在一系列的擴(kuò)大優(yōu)化下，2002年浙江省委、省政府再次出臺文件，確定20個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，將313項(xiàng)原本屬于地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給這些縣市。

在這樣的財(cái)政體制背景中，浙江省打造出了以義烏為模范的全國范圍內(nèi)諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的知名縣。目前在全國百強(qiáng)縣中，浙江占有30個，創(chuàng)造了農(nóng)民人均純收入連續(xù)20年排名全國各省區(qū)之首的紀(jì)錄。

省直管縣是對市管縣的改變，可以使中央和省財(cái)政對縣財(cái)政的撥款不再被市財(cái)政所截留，更好地適應(yīng)縣級政府承擔(dān)許多公共服務(wù)職責(zé)的現(xiàn)實(shí)。在一定程度上，財(cái)政的省直管縣解決了縣財(cái)政的“缺錢”問題，也強(qiáng)化了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的概念。

但是，“浙江省直管縣的經(jīng)驗(yàn)只能是適用于過去，并且，一個省的經(jīng)驗(yàn)并不能適應(yīng)所有地方”，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者談起“浙江模式”時，提出了自己的疑慮。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最初方式是出現(xiàn)工業(yè)化，但帶來的結(jié)果是不集中，這直接導(dǎo)致大量土地的占用和浪費(fèi)，隨之是對環(huán)境的污染。這種發(fā)展方式不能再復(fù)制到中部、西部地區(qū)來，對像浙江這樣的東部地區(qū)也已經(jīng)成為障礙。

“財(cái)政級次的規(guī)定，要根據(jù)本地的實(shí)際情況去考慮，留出改革空間?！眲⑸邢Ｕf。

財(cái)權(quán)、事權(quán)與財(cái)力

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者獲悉，在上述修改草案征求意見稿中，對于建立健全財(cái)政管理體制這一問題的明確規(guī)定為:“各級政府之間應(yīng)當(dāng)建立支出責(zé)任與財(cái)力保障相匹配的財(cái)政管理體制。中央和地方的分稅制財(cái)政管理體制，由國務(wù)院制定，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。地方各級政府間的財(cái)政管理體制，由各省、自治區(qū)、直轄市政府制定，報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會備案”。

這一新規(guī)，直指目前中央與地方事權(quán)劃分不明確、不科學(xué)的現(xiàn)實(shí)。相應(yīng)的，中央與地方的財(cái)權(quán)劃分也因之不清晰、不合理，地方稅體系不健全，導(dǎo)致地方財(cái)政困難。

2008年國家審計(jì)署審計(jì)報(bào)告顯示，2007年，18個省(自治區(qū)、直轄市)縣級政府能自主調(diào)控的財(cái)力僅占其可用財(cái)力的19.3%。從支出方面看，縣級財(cái)政支出占這18個省(自治區(qū)、直轄市)財(cái)政支出總額的54.8%，卻承擔(dān)了73%的財(cái)政供養(yǎng)人口和80%以上的義務(wù)教育學(xué)生、城鎮(zhèn)低保人員的支出。相當(dāng)部分支出靠上級轉(zhuǎn)移支付維持和支撐。

“我當(dāng)年所在的縣，僅每年的義務(wù)教育支出就占整個財(cái)政支出的70%?！痹诎不帐“矐c市樅陽縣掛職副縣長的中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副教授張文春告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者。

由于現(xiàn)在多數(shù)事務(wù)的決策權(quán)在中央，執(zhí)行權(quán)在地方，中央和地方之間的“事權(quán)”很難劃分清楚。在現(xiàn)行《預(yù)算法》中，并沒有條文對這一點(diǎn)進(jìn)行規(guī)定。導(dǎo)致的結(jié)果是:過分強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，而沒有兼顧地方政府的利益，造成稅權(quán)過于統(tǒng)一;地方幾乎沒有任何立法權(quán)，稅收的靈活性受到抑制，致使地方“費(fèi)擠稅”現(xiàn)象嚴(yán)重，分配秩序混亂。

“中央和地方事權(quán)、財(cái)權(quán)等劃分不清，要解決必須‘大改’，但現(xiàn)在還不能成行。因?yàn)槲覀兊姆峙涓母镞€沒有走到這一步，這實(shí)際是一個體制問題。”中國財(cái)稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)稅法研究中心主任劉隆亨表示。

在最開始解決這一問題時，曾提出建立“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”相匹配的財(cái)政管理體制的思路。而隨著改革的深化，逐漸將這一提法改成建立“事權(quán)”與“財(cái)力”相匹配的體制。

楊志勇對于這一變化的解讀為:財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，解決的是財(cái)政激勵問題;財(cái)力與事權(quán)相匹配，解決的是現(xiàn)實(shí)財(cái)力不足的問題。

分辨兩者的區(qū)別，以縣的稅收為例，這其中包括與上級政府按比例分成的稅收，也包括小稅種稅收。而縣的財(cái)力是取決于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如東部地區(qū)發(fā)展快，按分稅的辦法它便擁有更多財(cái)力。但是一些生態(tài)脆弱的地方，賦予了財(cái)權(quán)帶來的后果，卻是破壞性的開發(fā)與發(fā)展，造成了嚴(yán)重的環(huán)境惡化與污染。

“所以財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的提法其實(shí)是一個錯誤的觀點(diǎn)。”劉尚希說，“如果這樣的激勵，實(shí)際上是個帶來破壞的動力，那么我們寧可不要。這也是我們現(xiàn)在搞主體功能區(qū)的內(nèi)涵，實(shí)際上否定了財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，要做到有的地方是優(yōu)先開發(fā)，重點(diǎn)開發(fā)，而有的地方是限制開發(fā)，禁止開發(fā)。”

劉尚希的看法是，財(cái)力與事權(quán)相匹配是手段，財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配是目標(biāo)，目前的錯誤就在于錯把目標(biāo)當(dāng)成了手段。

規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度

以現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)來看，財(cái)權(quán)的劃分還不能解決事權(quán)與財(cái)力的匹配問題。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付則在一定程度上彌補(bǔ)了這個缺陷，對于縮小地區(qū)間財(cái)力差距、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等，發(fā)揮了重要作用。2009年，中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付已占中央財(cái)政總支出的65.2%。

但在中國目前各級財(cái)政之間的轉(zhuǎn)移支付中，普遍使用討價還價的方式，某個地方能獲得多少中央轉(zhuǎn)移支付，靠其談判能力決定。1993年，時任國務(wù)院副總理的朱镕基帶著財(cái)政部副部長項(xiàng)懷誠走訪13個省去談判，一度被傳為佳話。

然而，沒有法律約束的做法，是易產(chǎn)生黑箱操作的，以與上級的關(guān)系程度決定轉(zhuǎn)移支付的額度，“跑部(部委)向錢”的風(fēng)氣難以杜絕。

而在國際上，普遍是以法律形式對政府之間的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行明確規(guī)定。德國甚至在憲法中就明確了政府間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，保證了轉(zhuǎn)移支付后地區(qū)差異不超過10%目標(biāo)的實(shí)施。

在中國，則出現(xiàn)了一般轉(zhuǎn)移支付比重偏低、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過多等突出問題。2010年中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比例的52%。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解到，此次《預(yù)算法》修改草案征求意見稿，將在規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度這個問題上邁出重要一步，對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了原則性規(guī)定，彌補(bǔ)了現(xiàn)行《預(yù)算法》中對于這一重大問題的空缺?！耙砸话阈赞D(zhuǎn)移支付為主體，以均衡地區(qū)間基本財(cái)力為主要目標(biāo)”，將寫入修改后的《預(yù)算法》。

“嚴(yán)格意義上來講，我們過去的《預(yù)算法》對于轉(zhuǎn)移支付這個方面的規(guī)定是一個缺失，如果這次將這個提出來，那就為轉(zhuǎn)移支付制度的制定提供了一個重要法律依據(jù)?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任劉劍文在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時表示。

轉(zhuǎn)移支付行為規(guī)范的缺失，另一個重要表現(xiàn)在于很多轉(zhuǎn)移支付沒有被編入各級政府的預(yù)算。沒有編入地方的預(yù)算，連財(cái)政部門都搞不清楚各個部門從上級要來的資金數(shù)額，很可能造成資金的浪費(fèi)，甚至帶來貪污腐敗。

而這一問題，在新的草案征求意見稿中有了體現(xiàn):“將稅收返還和轉(zhuǎn)移支付列入各級政府預(yù)算，是保證預(yù)算完整性、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性和預(yù)算監(jiān)督嚴(yán)肅性的重要措施?！?/p>

在這點(diǎn)上，和“轉(zhuǎn)移支付”同時并列的，還有“稅收返還”。這是1994年分稅制改革時，為了平衡東部發(fā)達(dá)地區(qū)既有利益做出的一個妥協(xié)。

關(guān)于這一問題，學(xué)界引發(fā)的是不同觀點(diǎn)的論戰(zhàn)。支持漸進(jìn)改革的一方認(rèn)為，還是應(yīng)該用逐年遞減的方式來解決這個問題;而更加大膽的人則提出，現(xiàn)在已經(jīng)到了停止這一做法的時刻了。

“稅收返還制度本身就是一個過渡性的提法，是為了保證1994年分稅制改革的順利進(jìn)行。分稅制財(cái)政體制不該有稅收返還，現(xiàn)在稅收返還占中央和地方的比例在逐年下降，取消稅收返還已是大勢所趨?！睏钪居抡J(rèn)為，地方政府財(cái)力的缺口可通過一般性轉(zhuǎn)移支付得到彌補(bǔ)，并通過測算標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出之間的缺口，再考慮財(cái)力因素而確定。