分稅制改革需再推進

廣為國人矚目的《預算法》修訂已經列入2010年全國人大常委會的立法規劃，并將于2010年年底前提交全國人大常委會審議。其中，深化分稅制預算管理體制改革，重塑政府間的財政關系，既是修訂《預算法》的重要前提，又是修訂《預算法》的首要目標。

實行分級管理的分稅制預算體制，是市場經濟國家普遍推行的財政管理體制模式。但目前中國分稅制預算體制仍不完善。

中央與地方政府間事權劃分是分稅制財政管理體制的基礎。但目前憲法對各級政府間事權劃分只作了原則性規定，在一些具體事務上，中央政府與地方政府的職責權限劃分不清晰，特別是在經濟事務的劃分上較模糊。

從收入劃分角度來看，中央與地方間收入范圍的劃分總體上是合理的，但某些收入劃分并不符合科學規范原則。如2002年對所得稅收入實行中央與地方分享改革以后，分享比例變動比較頻繁，幾乎一年一定，中央所占所得不斷上升，而且人為因素較大，缺乏法律依據。

地方稅收方面，當前的地方稅收體系，除營業稅是地方的主體稅種外，其他大多屬于零星的小額稅種，而且各稅之間缺乏內在聯系，有些地區間財力差異比較懸殊，有些地方財政缺乏穩定的稅收收入來源，特別是縣鄉財政比較困難，難以保證基層政府運轉的正常需要，更難以充分發揮稅收的調節作用。

同時，省以下分稅制體制改革未落實。各地按照中央對省的分稅制改革的基本原則與模式，結合本地區的實際情況，實施了對下級政府的分稅制財政管理體制。但較為普遍的現象是，多數收入劃為共享收入，作為一級政府的專享稅種較少，有的地方財政還缺乏穩定的收入來源。有些地方資金調度不落實。中央財政在核定地方資金調度比例時，曾明確規定各地必須將資金調度比例逐級核定到縣級，以保證縣級財政資金周轉需要，但這項規定執行不夠徹底，在一定程度上影響了縣級財政正常的資金需要，各省轄區的地區間財力差異也較為懸殊。

政府間財政轉移支付制度也不規范、不科學。分稅制改革后實行的稅收返還、體制補助和上解是從原來體制延用過來的，由中央財政列支撥出返給地方，由地方自主安排使用，其性質屬于一般性轉移支付，是新舊體制銜接過程對地方既得利益的補償，由于其決定因素不是地方標準收入與支出的差額，因而難于發揮調節地方財力、緩解地區間公共服務水平差異的重要作用。

一般性轉移支付制度不規范，隨意性較大。如轉移支付規模的確定不規范，預算安排上的隨意性較大;在標準收入的測算上，涉及的有關因素不夠廣;在標準支出的測算上，對各地成本差異因素的運用也不夠等。

專項轉移支付分配辦法也不規范，主觀隨意性大:專項分配范圍過大，項目過多過雜;專項規模變動頻繁，項目增減比較隨意;中央政府有關部門直接對口下級部門，戴帽下達的項目過多。

為了改革和完善分稅制預算體制，需要做全方位、系統性的安排。從《預算法》修訂來說，有必要針對上述問題增加和明確下列規定:

要按照社會主義市場經濟公共財政的要求，將政府事權控制在市場失效的領域、社會公共事務和宏觀經濟層次;

要根據區域性原則和受益性原則，科學合理劃分各級政府的事權，將屬于管理全國性的社會公共事務和宏觀經濟事務的權限劃歸中央政府，將屬于管理地方性的社會公共事務和中觀經濟事務的權限劃歸地方政府;

要按照分級財政管理的要求，將所有的稅種明確劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，使得各級政府履行社會性公共管理事務和區域性經濟管理事務有相應的財力保證;

要按照公平、透明原則，健全和完善科學、規范的轉移支付制度，加大對欠發達地區的轉移支付力度，保證地區間的人均可支配財力相對公平，進而促進公共服務支出均等化和區域經濟的協調發展。

通過上述改革，以便逐步理順中央和地方的分配關系，加強預算管理監督，整頓規范分配秩序，逐步解決縣鄉財政困難問題。

(作者為全國人大常委會預算工委法案室原主任、中國法學會財稅法學研究會副會長、北京大學特聘教授)