國企巨額留利亟需新變革

長期以來，國有企業(yè)改革一直是中國整個經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。隨著改革深入進行，國有企業(yè)實現了從政府行政機關附屬物向市場主體的轉變，國有經濟活力和競爭力明顯提升，布局和結構不斷優(yōu)化。在國民經濟中發(fā)揮主導作用的同時，近些年國有企業(yè)運營業(yè)績不斷提升，企業(yè)收入迅猛增長。

財務指標體現的國有企業(yè)運行質量和經營效益的提升中，其實也有一些不合理因素。最突出的是，國有企業(yè)自1994年以來，長期把稅后利潤留歸已用，不上繳或少上繳國有資產收益。此外，最具實力的國有企業(yè)集中在中央企業(yè)，其中又以壟斷型企業(yè)為主，企業(yè)高速成長乃至于高利潤背后，帶有與改革尚不到位相關的過度壟斷成分。

在存在非市場化不合理因素的情況下，國有企業(yè)收入連年大幅增長帶來國民收入分配格局中企業(yè)部門收入份額的上漲趨勢，這種上漲的一部分與尚未消除的過度壟斷因素、資產收益上交制度缺位因素相關，扭曲了各要素市場供給價格和收入分配合理化框架，也導致對政府部門、住戶部門(居民)收入的擠占。

現行國家與國有企業(yè)分配關系基本框架是1994年財稅制改革奠定的。為了平衡利益關系和緩解那一階段國企的普遍困難局面，當時在推動所得稅改革、取消執(zhí)行各類包稅政策時，配套了對國有企業(yè)的過渡性讓利措施，暫時下放作為國有資產所有者對于企業(yè)利潤的分配權利，把國有資本收益全部留歸企業(yè)。

國有企業(yè)稅后利潤全留的做法一直延續(xù)下來，但2007年后，實行中央層級的國有資本經營預算制度，使之有所改變。國有資本經營預算是新的歷史階段推動國家與國有企業(yè)利益分配關系規(guī)范化、合理化的重要途徑，體現了相當制度建設的進步。但是，實施以來，仍有兩個突出問題:

一是對于國有資本收益的收繳力度過小。2009年，中央企業(yè)(包括中央管理企業(yè)和部門所屬企業(yè))利潤高達9445.4億元，而國有資本經營預算實現的收入收繳卻十分“寒酸”。中央本級國有資本經營預算中，2007~2009年，共收取中央企業(yè)國有資本收益1572.2億元。也就是說，中央級次國有企業(yè)利潤收繳三年，集中到國庫中的，尚不足一年利潤的20%。

二是主體收入部分的支出方向存在偏離。十幾年來，把國有資產收益全留企業(yè)，區(qū)別于其他政府公共收入，形成了國有資本經營支出準封閉運行的傾向。國有企業(yè)國家所有，政府代表行使權利，利潤由全體人民共享——這樣一些簡明的邏輯，在各種利益集團代言人的干擾下變得模糊，收入留用，如何使用，透明度很低，主要由內部人按其偏好決策，支出優(yōu)化的相關制度遠未到位。這種情況在“絕大部分收入不上繳”的現實格局中延續(xù)。

國有企業(yè)留利巨大，國有資本經營預算支出準封閉運行，其不良影響是多方面的。這種無邊界式留讓國有收益，不僅造成政府收入減少，也帶來收入結構的扭曲，影響提供公共服務的能力;民眾也無從分享國有資本收益，收入空間、消費空間受到擠壓。更深層次則是巨大的國企利潤使用失當現象高發(fā)，對于市場秩序的干擾也常常為人們所逅病。

我們建議，應該在已啟動運行的國有資本經營預算框架下，較大幅度地提高國有資本經營預算收入收繳力度，統籌優(yōu)化國有資本經營預算資金的使用。

提高收入收繳力度首先可在中央本級國有資本經營預算層面。一是在促進壟斷行業(yè)、部門深化改革的過程中，對于現行的征收比例做出調整，二是擴大征收范圍，應當逐步向金融類以及部門所屬的國有企業(yè)擴展。在地方層面，也應鼓勵支持建立國有資本經營預算制度，加強對國有資本收益的管理與上收。

此外，要高度重視國有資本經營預算支出與公共財政預算體系內其他預算資金的協調呼應，統籌使用。

國有資本經營收入本質上就是公共收入。對于國有資本經營預算支出，要堅持“資產全民所有，收益全民所用”的大原則。收益不僅可用于社會保障，而且必要時可以經過法定程序，也用于其他公共財政導向的支出。在這種預算體系之內統籌協調的前提下，還可以配之以安排中央、省級財政更為有力的自上而下轉移支付，使地方特別是欠發(fā)達區(qū)域分享國有企業(yè)所創(chuàng)造的利潤，更好地解決民生問題。

(作者為財政部財政科學研究所所長)