河北與焦作:改革先行樣本

中國社會科學院財貿所研究員楊志勇認為，財政公開是中國目前解決監督不力的唯一有效方式

算管理改革與其他一些領域的改革一樣，創新舉措也是從地方發端的。

作為中國公共預算管理改革的發起地，河北省早從1995年就開始探索綜合預算管理，并嘗試把預算內、預算外資金統籌納入預算;1998年，河北省在全國范圍內第一個正式開始了系統性的預算管理改革進程。

河北省財政廳廳長齊守印在接受《財經國家周刊》記者專訪時介紹說，該省進行的預算管理改革包含了三方面:實行部門綜合預算;開展更全面的綜合預算，以及細編預算。

齊守印表示，只有推進這些改革措施，才能“使得后續的預算執行更順利，使得財政資金配置、使用效益從預算環節上得到保障”。

而河南省焦作市則一直在著力建設以財政公開透明為核心的監督機制。《財經國家周刊》記者在采訪中得知，焦作最新的一個改革舉措，集中在公眾參與重大公共項目決策領域——市財政局每年都邀請社會相關人士對公益性項目進行第三方專家論證，并影響其預算決策。

觀察人士注意到，這一系列改革舉措，均對現有《預算法》框架有所突破。如果本次《預算法》修改順利，無疑將為地方的改革舉措提供更高層次的法律保障。

河北改革先行

在預算制度改革方面，河北省堪稱先驅。1994年，分稅制財政管理體制框架在全國建立，但這時期的改革重點集中在財政收入管理，支出管理尤其是支出預算編制改革相對滯后。1998年，河北率先啟動預算管理改革，開創了中國編制部門預算的先河。

部門預算改革改變了原來按財政資金性質和部門交叉管理的方式，以部門為依托，將各類不同性質的財政性資金，包括預算內、預算外資金等，全部納入部門預算;與此同時，省財政部門將預算編制、執行、監督相對分離，建立與預算改革相適應的新的管理機制。

“其實我們從1995年就開始探索預算管理改革了，但當時沒有提出部門預算，后來我們發現沒有完整詳細的部門預算，嚴重制約了各部門事業的發展，不利于發揮財政資金的使用績效，于是1998年3月，提出全面推進預算管理改革。”齊守印向《財經國家周刊》記者回憶當年的改革思路。

1999年，河北省按照改革方案編制出2000年全國第一套省級功能預算和108個部門預算，并努力推進更全面的綜合預算，以及更細致的預算編制。

在采訪中，齊守印一直強調，之所以以“革自己的命”的方式推進財政管理和體制的改革創新，目標在于要實現財政管理的科學化、規范化、精細化，從而使財政資源配置得更有效益，強化財政調控功能。

另一層意義在于，作為公共財政制度的重要一環，預算改革不僅能夠讓公共財政為經濟社會發展服務，還推動了中國的民主政治躍上一個臺階。

齊守印說，以前提交人大審議的預算只有薄薄幾頁，改革后每個部門預算就是厚厚一本，108本部門預算摞起來有1米多高，供人大代表任意翻閱、提出意見，這不僅會使預算執行得更順利，更為人大代表審議監督提供了便利條件。

改革創新的道路沒有止境。2005年，河北開始試編績效預算，并擴大推行財政支出績效評價;河北財政廳資料顯示，2007年省級發展性支出績效評價資金量66億元，評價面已達到66%;今年，將對所有專項經費和發展性專項資金開展績效評價。

“績效預算管理，要求各部門使用財政資金必須先提出績效目標，績效不好會受到相應的處罰，比如減少下一年資金安排。”齊守印指出，這是今年深化改革的重要環節。

不過，這項改革仍需完善。比如，各部門自己評價自己的績效往往披露程度有局限;績效指標需要設計得科學、可行。“公共部門的績效評價不像企業那么簡單，其指標設計、評價標準和科學的評價方法等，都需要不斷探索。” 河北省財政廳新聞中心主任李毅說。

2008年，河北又在全國率先探索實施了發展性支出三年滾動預算編制試點;2009年試點部門擴大到42個，被財政部確定為全國唯一一家省級中長期預算編制試點單位。2011年這項改革試點將實現省級全覆蓋。

李毅表示，三年滾動預算要求各個部門提前做好自己的中長期規劃，從而有利于形成“項目庫”儲備，有利于財政資金更好配置。

而齊守印更是呼吁，地方的這些改革，都應該及時體現到《預算法》修改里去。預算改革在立法層面滯后于實際改革現狀，亦是諸多財政學專家的共識。

預算改革只是公共財政改革大圖的一角，而《預算法》修訂則是為這些改革提供法律保障和強制力。

據《財經國家周刊》記者了解，2010年8月，河北財政廳系統出臺了《加快構建現代公共財政體系的指導意見》，提出要在全國率先建立地方現代公共財政體系，總體目標是在“十二五”期間基本構建起涵蓋公共財政實體、體制和管理三個層面，科學規范、運轉協調和有機統一的財政管理與運行系統。

焦作試點透明財政

公開透明，進而讓公眾參與到預算中來，本就是預算管理改革的應有之義，更是此次《預算法》修改的重大方向。

河南省焦作市十年來在公開透明財政方面的改革實踐，為全國改革提供了一個參考樣本。上海財經大學公共政策研究中心的《2010中國財政透明度報告》將其評價為“中國財政最為公開透明的地方政府”。

全國人大預算工委一位相關人士說:“現行《預算法》對各級人大及其常委會預算審查監督的程序、內容和方式規定得不夠具體，不利于依法有效履行預算審查監督職權。對預算公開缺乏明確的規定，不利于推進政務公開和加強社會對預算的監督。”

焦作的財政改革首先通過“會計委派制”管住會計，不做假賬，財政資金全部入籠，把所有政府公共資金統一納入財政預算管理，然后全面推進“內部分權制衡，外部公眾參與”的透明財政改革。

“改革剛開始的時候被誤解，那時候真是進退兩難。但我們的管理團隊認識一致，內心始終是沒有退的，實在不行就迂回推進。”焦作市財政局局長申相臣對《財經國家周刊》記者說。

2000年，焦作市委市政府推行會計委派制度，251個行政事業單位的會計業務被14個會計工作站所取代，財務印鑒被收回，銀行賬戶被取消，統一開設國庫單一賬戶體系和非稅收入專戶管理，原有的600多名會計的工作被78個委派會計所承擔。

這一變革的最大貢獻，是提供了資金使用部門開展各項活動的真實、詳細信息，為后來推行部門預算、政府采購、國庫集中支付、非稅收入統一管理等財政綜合改革打下基礎。

在此背景下，權力制約的架構開始形成，財政局的機構革新，實行“四權分立”的權力制衡機制:組建預算編制局、預算執行局、監督檢查局和績效評價機構。

“管收錢的部門不管支錢”的制度框架就此成型。

同時，這個創新的機制也為傳統體制預留了接口，焦作管這叫“內方外圓”，內方就是內部搞“四權分立”，而各個原科室對上還對著相應處室，確保先行先試不給上下級找麻煩，不能在爭取上級支持上吃虧。

在這樣的機構革新保證下，焦作繼而推進了“人大初審”措施，將人大的監督提至事前，很大程度上保證了人大對于預算的審查監督。

焦作預算編制執行的專家論證、社會評審等環節，都要人大從預算會議一開始就參加，這打破了財政部門連編制帶監督都包辦的慣例，“我們是受人民委托的管家人，但不是當家人;我們可以是組織者或者參與者，但不是決策者。”申相臣說。

經過十多年的改革，焦作市的預算管理部門和預算資金使用部門都按事先通過的預算和制定的規章制度行事，政府部門就沒有隱藏財務信息的動機和條件了。

政府公共預算、部門綜合預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算、政府債務預算、政府采購預算、國有土地基金預算、政府非稅收入預算、及住房公積金預算等9本預算文本都可以在政府行政服務中心和財政服務大廳或會計站隨意翻閱。

至此，改革的方向開始轉向對于現代技術手段的探尋。2007年起，焦作市開始了財政公開透明的關鍵步驟，建設“財經沙盤”，這是焦作市財政局自主研發設計的一個新型財政綜合管理與決策支出系統，政府的所有財政信息幾乎都公布在“財經沙盤”中。

任何人只要上網點擊“河南省焦作市財政局綜合信息網”，都可以從中查詢到焦作市兩年內的年度預算決算、部門預算決算、預算執行、復式預算決算、統發工資等資金數額。

中國社會科學院財貿所研究員楊志勇認為，財政公開是中國目前解決監督不力的唯一有效方式。

據《財經國家周刊》記者了解，此次《預算法》修正案草案征求意見稿對此問題亦有所反映:“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、調整預算、決算，應當及時向社會公開。”國家第一次從法律層面明確，在人大的監督之外，預算應該向納稅人公開。

而焦作已經走向了公眾參與公共項目決策的程度。公開的目的是監督，而監督的目的是公眾參與。

焦作市的一個舉措是“社會聽證”，專家論證提出一個參考預算數目，在網上發布征求民意。在焦作的360萬人里，每年上網投票發表意見的達到3、4萬人。隨后財政局對老百姓的民意進行分析。

全面征求意見的渠道則是聽證會。“我們的聽證是完全開放式的，想參與的人多了，我們就換大的會議室，會議后整理出論證報告給政府，也在網上公布。”申相臣說，“除去面向公眾的征求意見，專家的論證等環節也是公開的，我們確立的目標是全程公開。”

焦作市財政局副局長張繼東表示，“實際上我們的很多做法已經走在了《預算法》的前沿，進行自我摸索并取得了一定的成果。《預算法》的修改對于我們來說，是肯定了我們現有改革措施的利好消息。”

不過，作為地方樣本，焦作模式有其特殊性。“這和一個省乃至中央的情況都不一樣。越往上層次越高，情況也越復雜。焦作的成果和其所處的五級政府的中間層級不無關系。”申相臣說。