“預算外”成為歷史

中國的全口徑預算管理改革，將在立法層面得到確立與推進。

《財經國家周刊》記者近期從知情人士處獲悉，接下來幾個月將可能在全國人大常委會審議的《預算法》修正案草案稿中，一項重要的修改內容為“增強預算的完整性”。

知情人士透露，為增強預算完整性，加強各級人大對預算的審查監督，草案稿將首次在法律層面明確規定，“各級政府的全部收入和支出都應納入預算，并明確公共預算收入和支出的范圍。”

這意味著，各級政府各類財政資金的來龍去脈將會全部曝曬于陽光之下，接受民主監督，存續多年的“預算外資金”，在不久的將來會成為歷史。

一百年前，美國政府革故鼎新，對財政制度進行徹底改造，最為重要的是引入現代預算制度，其中的預算編制，由此前的事后報賬變革為詳盡統一的預算，從而能夠被民眾和議會真正民主監督，美國著名的“進步時代”(1880~1920)遂大踏步前行。

政府全部收支進預算

所謂全口徑預算(也稱綜合預算)管理，意味著要將政府全部收入和支出納入預算，實行統一完整規范的管理，使得預算內和預算外資金都能得到監管。而預算管理的統一完整性，構成本次《預算法》修訂的關鍵一環。

全國人大常委會預算工委主任高強一直在各種場合強調，本次修訂《預算法》，最關鍵是解決三大問題，即預算管理的統一完整性、預算執行的嚴格規范性以及預算監督的嚴肅有效性。

顯然，后兩項內容的真正實現，有賴第一項內容的真正落實。

《財經國家周刊》記者獨家獲悉，8月底最新一版《預算法》修正案草案征求意見稿提出，政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算等四個部分將全部包含在各級政府預算中，各級政府、部門和單位必須將所有政府收入全部列入預算，并明確公共預算收支的范圍。

“如果四個方面的預算全覆蓋，以后再沒有‘預算外’這個提法了。此次完善《預算法》也是在全面總結改革開放30年的經驗教訓基礎上形成的。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希在接受《財經國家周刊》記者采訪時評價。

在1994年3月通過的現行《中華人民共和國預算法》條例里，只對預算收入和預算支出做出了范圍的界定。隨著市場經濟的發展，尤其歷經十余年來集中在行政層面的預算改革后，現行《預算法》已然無法適應形勢的發展。

在實踐中，除了預算收入，還有相當規模游離于監管之外的政府部門和企事業單位自收自支的“預算外”資金。

根據《預算外資金管理實施辦法》，預算外資金指的是國家機關、事業單位等為履行或代行政府職能，依據國家法律法規和具有法律效力的規章而收取、提取、募集和安排使用，未納入財政預算管理的各種財政性資金。

盡管預算外資金規范改革已在中國推行多年，但是脫離監管和約束的政府預算外收支行為不僅大量存在，方式還更為隱蔽。

中國社科院財政與貿易經濟研究所2010/2011年度中國財政政策報告指出，按照監管層次，預算外收支分為三個方面:一是已進入部門預算，但未納入人大監管的收支;二是既不在人大預算草案中反映，也不進入財政部門監督的資金;三是作為政府變相支出手段的廣義政府預算外收支行為。

這一存在多年的“預算外資金”的名稱和制度，將在不久的將來成為歷史。

過去，中央政府每年向全國人民代表大會及社會公眾提交和公開的預算草案中，僅包括公共預算和政府性基金預算部分，而國有資本經營預算和社保預算等重要收支均沒有體現，這與實際政府收支情況存在較大差異，財政透明與監督無從談起。

這一情況在2010年兩會中得到很大的突破:第一次將中央國有資本經營預算提交全國人大審議，并啟動試編社會保險基金預算。另外，中央和地方土地出讓收支也首次出現于預算報告中。

而現在看來，改革還將在法律層面繼續推進。《預算法》修訂草案中對上述問題的明晰，無疑意味著預算的完整性將在立法層面得到極大的增強。

部門預算入法

一位地方財政廳人士告訴《財經國家周刊》記者，若缺失預算的完整性，沒有細編的部門預算，只有一些大致的數字、賬本太粗放的話，審議、監督都將無法實現，“甚至連我們財政部門自己都沒法去審。”

此次《預算法》修訂的重要突破點，不僅是全口徑預算管理得到推進，與之相輔相成，部門預算制度也將在立法層面得到完善。

據《財經國家周刊》記者了解，《預算法》修訂草案征求意見稿指出，各部門、單位應當按照政府收支分類科目和本級政府財政部門制定的預算支出定額標準編制本部門、本單位預算;而各部門、單位是本部門、單位的預算執行主體，對執行結果負責。

中國的部門預算改革，最早實踐于地方。1998年3月，河北省在全國范圍內第一個啟動部門預算改革，內容包括部門預算、綜合預算、早編細編預算等多項內容。

“我們按22個科目，編制出108個部門預算，每個部門都是厚厚的一個預算本子，每年提交給人代會審議的預算本都堆成一座小山。”河北省財政廳廳長齊守印對《財經國家周刊》記者說。

與此同時，天津、陜西、安徽等省市也相繼進行了預算管理制度改革的創新。天津市于1999年實行了標準周期預算管理制度;安徽省從1999年起在全省實施了綜合財政預算。

在此基礎上，中央部門預算改革在2000年啟動，預算以部門為依托編制，每個部門都有一本完整的預算，由部門統籌使用。

回顧當年，改革的主要內容是改變預算編制方式，從基層預算單位開始，從以前自上而下的代編轉為自下而上的匯總方式;并采取綜合預算編制方法，實現“一個部門一本預算”的統籌安排。

財政部最新統計顯示，目前，共有73個中央部門向社會公開了部門預算中的收支預算總表和財政撥款預算表。

財政部部長謝旭人8月向全國人大常委會作關于今年以來預算執行情況的報告時表示，中國政府致力于擴大預算公開范圍，細化預算公開內容，向社會公開的中央財政預算表從2009年的4張增加到2010年的12張，中央本級支出預算表以及中央對地方稅收返還和轉移支付預算表細化到款級科目。