聯合國閉門會議內外的交鋒

至少來自18個國家的60名代表參加了這次嚴格限制對媒體開放的會議。《財經國家周刊》記者獲悉，聯合國貿易和發展會議(以下簡稱“貿發會議”)與會者包括冰島總統、津巴布韋副總理、挪威外長等不少部長級以上的高級官員，主持此次閉門會議的則是聯合國貿發會議債務與發展資金部主任李月芬。然而，會場難覓中國高官的身影。

在廈門會議前不久，西方媒體還在抨擊中國的主權借貸行為“不負責”、“不透明”、“非市場”等。美國智庫歐亞集團總裁伊恩#8226;布雷默和卡耐基高級研究員德溫#8226;斯圖爾特在美國媒體上發表題為“中國國家資本主義引發道德挑戰”的文章，抨擊中國是“全世界排名首位的國家資本主義的實踐者”，說中國政府利用國有企業和國有投資工具來主導市場活動。與中國一起被西方媒體妖魔化的國家包括俄羅斯、沙特阿拉伯、委內瑞拉等。

在廈門會議上，貿發會議秘書長素帕猜致辭，強調研討制訂主權借貸游戲規則的重要性。但對于會議討論內容，素帕猜在接受《財經國家周刊》記者3次采訪時都低調應對。

中國成為首要關切目標

國家債務危機古已有之。素帕猜說，有記載的最早債務危機發生在2500年前;在過去的200年里，曾發生250起主權債務危機。

不過，在過去幾十年中，國際社會討論更多的是主權借款，即債務國議題。

一方面，由于部分發展中國家償債能力降低，推遲甚至拒絕還款，遂相繼引發阿根廷、俄羅斯、墨西哥等國的債務危機，引起借貸國的高度關切。

另一方面，由于發展中國家在社會制度、意識形態等方面與西方有較大甚至根本的差異，導致債權國與債務國之間的經濟問題演變成政治經濟問題，債權國動輒指責債務國的制度缺失等。

后來，新加坡、中東石油國家政府相繼設立主權財富基金，以運作政府基金，促進本國政府資金的保值和增值，有些國家的做法成熟，也獲得成功。之后，俄羅斯、中國、印度紛紛設立主權財富基金。

在2008年金融危機后，西方國家深陷危機，而中國國力迅速增強，主權投資加大，這讓傳統債權國更顯憂慮。比如，在過去半年時間里，中國投資日本債券，便引發西方的廣泛關切與議論。

同時，中國已從先前的債務國逐漸演變成今天的債權國，雖然中國還同時具有債權國與債務國雙重角色，但借債的機會和規模都越來越小。

正是在這種大背景下，先由西方國家的學者智庫拋出“負責任的主權借貸”議題，經過學者、政客的逐步跟進，發酵為正式討論游戲規則的制訂。

所謂負責任的主權借貸主題，雖然強調“借”與“貸”兩個方面，但背后隱含的則是主權貸款所引發的新議題。在主權貸款中，傳統債權國最關切的國家首先是中國，然后是俄羅斯、印度、伊朗等國。

聯合國貿發會議正在設計的指導原則并非針對某一個國家，但原則背后所指應該引起足夠注意。如果聯合國貿發會議能夠就此議題達成全球共識，并形成一整套的規則，其意義堪比主權借貸領域的世界貿易組織。進而，在這一進程中，勢必引發國家間利益的輪番博弈。

從日內瓦經突尼斯到廈門

聯合國貿發會議是聯合國主管債務和資金的專門機構。該組織每年都向聯合國大會提交有關債務的文件，對主權借貸進行分析、研究并提出政策建議。過去幾年，主權借貸方面出現了一些問題，該組織認為應該深入研究，并設法建立一個規范框架。

貿發會議債務與發展資金部主任李月芬向《財經國家周刊》記者透露，對于主權借貸的討論，十幾年前就已經開始，但真正啟動規則制定也就是最近幾年的事情。

李月芬說，一方面，一些發達的債權國發現自身在借貸方面存在問題，需要清理在執行方面的情況;另一方面，一些發展中的債務國意識到，有些貸款并不符合發展經濟的原則，也對借貸提出質疑。最后，挪威政府提議，希望聯合國能在這方面有所作為。

在這種背景下，貿發會議提議，由發達國家和發展中國家合作，把所有的利益相關方都囊括進來。同時，貿發會議還專門成立了專家組，包括參與借貸的各方、IMF、世界銀行、亞洲發展銀行、私人銀行、還有政府間組織和聯合國其他機構。此外，貿發會議還邀請了經濟界名人、法律界專門從事主權借貸方面的律師等。李月芬說，“這是目前參與者最為廣泛、最具代表性、最知名的(規則制訂)動議。”

此前，聯合國貿發會議先進行了一項相關研究項目——“負責任的主權借貸行為”，旨在搭建主權借貸雙方的交流平臺，建立負責任的主權借貸行為的國際原則和指引，實際上就是為全球的主權借貸設計行為準則。不過，這套規則從設計到制定再到執行，得經過較漫長的過程。《財經國家周刊》記者獲悉，挪威政府為這一項目提供了財政支持。

該項目于2009年3月正式啟動，目前已成立專家組(非官方)和顧問組(政府代表)。專家組成員大約30名，顧問組為政府官員。據悉，專家組成員只考慮專家的能力，不考慮專家的國別，但顧問組則要考慮國別的平衡。

就上述議題，2009年11月，作為聯合國債務大會的附屬會議，貿發會議在日內瓦召開了第一次專家組和顧問組會議，中國駐日內瓦使團曾派員參加。

之后，2010年3月28日，專家組在突尼斯召開第二次會議，討論“負責任的主權借貸行為”的原則框架等內容。經有關部門推薦，廈門大學教授黃梅波獲邀參加該項目專家組，并參加了突尼斯會議。黃梅波是參會的唯一中國專家，也是發展中國家的唯一代表。

突尼斯會議后，專家組就討論內容整理出“一簡一繁”兩個版本的討論文件，提交給由各國政府代表組成的顧問組。簡版是各專家同意列入的關于“負責人的主權借貸行為”的基本原則，繁版是從經濟和法律方面的論證。

6個月后，廈門會議召開。廈門會議實際上是貿發會有關此議題的第三次會議。廈門會議前，專家組還召開過一次電話會議。

聯合國貿發會議認為，相關原則的制定是一個長期過程，不是一年兩年就能完成的，需要反復溝通，目前也沒有出臺時間表。據悉，下一次會議將在華盛頓舉行。

廈門會議西方態度強硬

聯合國貿發會議在廈門討論的規則文本，最開始是由西方國家的兩名律師起草的。《財經國家周刊》記者獨家獲取的文件顯示，這份草案全文25頁，作者分別來自一家律師事務所和美國杜克大學法學院。

之后，討論都圍繞這份基礎草案進行。提交給廈門會議顧問組討論的文本既包括律師起草的文本，還包括另一份24頁的專家組所討論內容的文件，封面第一行加重字體注明:“討論文本——不得引用和散發”，封面顯示“2010年4月#8226;瑞士日內瓦”。

《財經國家周刊》獲悉，事實上，一些發達國家認為這個文件過于簡單，起不到約束作用，但貿發會認為，如果過于復雜、要求過高，很難獲得大多數國家的認同。

廈門會議前，一些歐美專家不同意將專家組的意見提交給廈門會議的顧問組，理由是文稿很不成熟。廈門會議不是專家組會議，而是顧問組會議，主要是各國財政部官員參加的。如果把不成熟的文本提交出去，并讓顧問組表態，這很不合適，提交后再改也不合適。

不過，聯合國貿發會議認為，廈門會議并非讓各國接受這個文本，只是進一步溝通，尋求擴大共識。最終，在廈門會議之前的電話會議上，專家組決定將文稿提交給廈門會議討論。

廈門會議就是顧問組根據專家組達成的基本原則，逐條討論。各個國家根據自己的利益取向發表意見。在一整天會議的討論當中，有一位非洲官員所發表的意見最多，幾乎每一條款他都要豎起自己的桌牌，發表意見。

據熟悉此次會議的人士透露，總體上看，發達國家在廈門會議上的態度比較強硬，從原則到規則設計，都表達了比較強力的主張與訴求。發達國家既想在借款問題上約束發展中國家，又想在貸款問題上約束中國、印度等新興國家。

貿發會議的草案中沒有制裁條款，有些西方專家對此表示不同意，認為必須有制裁條款，沒有制裁就沒有意義。不過，聯合國貿發會的立場相對比較中性，認為如果過于嚴厲，很多國家難以達成共識，那么，參與的程度會降低，代表性會差一些。

廈門大學教授黃梅波旁聽了廈門會議的部分內容。她認為，從原則上，這次會議看不出有什么傾向，它對借貸雙方都約束，看上去是平衡的，甚至從條款上還能看出對借方的約束更多些。但是，國際社會原來就對借方有一些規定，這并不是什么很新的東西，而對貸方的約束原來基本上沒有。主要原因在于，從數量、歷史等方面看，貸方以前主要是發達國家，這些國家本身就是規則的制定者，并自認為所作所為都很規范。因此，過去沒有想到對貸方有什么約束。

黃梅波說，僅從字面上看，討論文稿并沒有要約束發展中國家的貸款行為，但隱含的意圖仍然是想約束發展中國家主權借貸的行為。

在作為借款方時，中國借錢還錢都沒有太大的問題，真正的挑戰在于中國作為新興的貸款方，受到一些西方國家的質疑。

外界質疑中國的對外貸款，主要集中在三個方面:不附帶任何條件、不透明、單干。當中國的援助規模還很小時，這些原則都不是問題，而且符合自己的外交戰略，但當中國對外援助規模今非昔比時，便成為西方國家的關切。

中國對外貸款常說不附帶任何政治條件，任何跟中國友好的國家都可以貸款。但發達國家則認為，貸款要講原則、講政治。如果借款方不滿足這些原則，就不會貸款，甚至還要制裁。西方國家對緬甸、朝鮮、津巴布韋等都是如此。

黃梅波認為，從現在看，所討論文本中還沒有什么對中國不利的地方。而另有分析人士指出，無法判斷其中是否有對中國不利的地方，但從過去外交談判的經驗和教訓來看，中國在一些由英文主導談判的文件上吃過虧。比如在中國加入世界貿易組織的條款中，一些措辭的危害性是事后才知道的。

中國研究領域怪現象

從廈門會議的結果來看，會議最終努力在一些有約束性和指引性的條款上達成共識，但遠未形成結論。中國未來如何參與談判與討論，也是很多國家關注的重點。黃梅波認為，一方面，中國需要通過各種相關會議了解國際社會在想什么、在做什么，同時也要逐漸規范自己的主權借貸。

而在研究領域，中國專家研究主權信貸時沒有可援引的數字，要么是沒有，要么是以保密為由不予透露。因此，一些中國學者不得不援引來自國外的數字。另外，中國的相關研究還處在初級水平，無論是官員還是學者，了解這個議題的人還很少。

對于中國政府參與此游戲規則設定的立場，黃梅波認為，政府總的態度是積極參與，以防出臺一些不利中國的原則而自己被蒙在鼓里。但對此議題，相關部門似乎還沒有充分的準備，在參與的過程中也沒有較為明確的態度。對此，最保守的立場是“這個制定出來不要對中國不利”，但如果不積極參與，誰能保證最后文本不會對中國“不利”?