貴州省農(nóng)村最低生活保障基層審批機(jī)構(gòu)改革的必要性淺談

摘要:農(nóng)村最低生活保障制度已在我國(guó)全面實(shí)施，保證了農(nóng)村貧困人口的基本生活水平，取得了很大的社會(huì)效益，體現(xiàn)了社會(huì)福利在我國(guó)的有效實(shí)現(xiàn)。但目前農(nóng)村最低生活保障制度在具體實(shí)施過(guò)程中還存在一些諸如對(duì)象瞄定、審批程序、審批機(jī)構(gòu)設(shè)置上的問(wèn)題，影響了制度的有效實(shí)施，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)公平不能充分體現(xiàn)。本文淺論了貴州省農(nóng)村最低生活保障審批機(jī)構(gòu)設(shè)置改革的必要性。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村 最低生活 審批 機(jī)構(gòu)改革

農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要組成部分，是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會(huì)救濟(jì)制度，其目的是為農(nóng)村貧困家庭的生存和發(fā)展，提供“安全網(wǎng)”而設(shè)立的一道“最后的防線”。每一個(gè)公民當(dāng)其收水平低于保障線而生活發(fā)生困難時(shí)，有權(quán)利得到國(guó)家和社會(huì)按照明文公布的法定程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金與實(shí)物救助。我國(guó)于20世紀(jì)90年代開(kāi)始農(nóng)村低保制度的試點(diǎn)工作開(kāi)始，至2007年下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度》，全國(guó)各地都根據(jù)本地實(shí)際，制定了相應(yīng)的實(shí)施方案或工作規(guī)程，貴州省于2007年7月1日起在全省范圍內(nèi)全面建立和實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)低保制度)。

建立農(nóng)低保制度既能及時(shí)有效地保障農(nóng)民群眾的基本生活權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，也是盡快完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)鍵。做好這一工作，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會(huì)公平具有重要意義。但在實(shí)際操作中，卻存在應(yīng)保不能盡保，應(yīng)退不能盡退，不該保卻保障等問(wèn)題，社會(huì)公平不能充分體現(xiàn)，部分群眾利益難以保障的現(xiàn)實(shí)。究其原因，在對(duì)象的瞄定方法、收入核算方法、申報(bào)審批程序及受理機(jī)構(gòu)設(shè)置等都有關(guān)系，在此，僅就申報(bào)審批機(jī)構(gòu)及受理機(jī)構(gòu)設(shè)置做以下的分析和建議:

貴州省現(xiàn)行農(nóng)低保制度的實(shí)現(xiàn)主要依靠2010年初下發(fā)的《貴州省農(nóng)村居民最低生活保障工作規(guī)程(試行)》來(lái)操作實(shí)施，其中的第四章規(guī)定了保障對(duì)象的確定程序:

第十二條 確定農(nóng)村低保保障對(duì)象，應(yīng)按以下程序操作:

(一)申請(qǐng)受理。農(nóng)村居民申請(qǐng)農(nóng)村低保，以家庭為單位，由戶主本人向戶籍所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府提出申請(qǐng)。自行申請(qǐng)有困難的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村組織人員幫助提出申請(qǐng)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或受委托的村民委員會(huì)受理申請(qǐng)并如實(shí)登記。

(二)調(diào)查核實(shí)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府組織人員，采取入戶調(diào)查、鄰里走訪等方式，對(duì)申請(qǐng)人家庭基本情況及收支情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。

(三)民主評(píng)困。在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府的統(tǒng)一組織和安排，在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部的參與和監(jiān)督下，村民委員會(huì)召開(kāi)村農(nóng)村低保民主評(píng)議小組會(huì)議，對(duì)擬上報(bào)的符合保障條件申請(qǐng)人家庭及其實(shí)際收入水平和符合增發(fā)補(bǔ)助金條件的特殊困難人員進(jìn)行民主評(píng)困，以無(wú)記名投票方式評(píng)定。

(四)一榜公示。公示期滿后，及時(shí)將相關(guān)材料，整理上報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。

(五)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審查。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)匯總各村情況，對(duì)操作程序及上報(bào)的材料進(jìn)行審查，隨機(jī)抽查各村部分申請(qǐng)人家庭，對(duì)評(píng)議中爭(zhēng)議較大以及公示有異議的必須復(fù)查、核實(shí);提出擬保障家庭、基本保障金額、特殊困難人員及增發(fā)補(bǔ)助金額。

(六)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府召開(kāi)農(nóng)村低保審核小組會(huì)議進(jìn)行審核，作出審核決定。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村低保審核小組應(yīng)由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，農(nóng)村低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人為成員組成。

(七)二榜公示。公示期滿后，及時(shí)將公示無(wú)異議或異議不成立的評(píng)審結(jié)果和相關(guān)材料整理匯總上報(bào)縣級(jí)人民政府民政部門。經(jīng)審核不符合保障條件的，相關(guān)資料退回村民委員會(huì)，委托村民委員會(huì)通知申請(qǐng)人，并說(shuō)明理由。

(八)縣級(jí)人民政府民政部門審批。縣級(jí)人民政府民政部門農(nóng)村低保工作機(jī)構(gòu)匯總各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))情況，對(duì)操作程序及相關(guān)材料進(jìn)行審查，組織重點(diǎn)復(fù)核及抽查。縣級(jí)人民政府民政部門召開(kāi)評(píng)審委員會(huì)會(huì)議評(píng)審，作出審批決定。評(píng)審不符合保障條件的，通過(guò)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通知申請(qǐng)人并書(shū)面說(shuō)明理由。

縣級(jí)人民政府民政部門農(nóng)村低保評(píng)審委員會(huì)由民政部門領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)村低保工作機(jī)構(gòu)和相關(guān)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人組成。

(九)三榜公示。

(十)待遇批準(zhǔn)。公示期滿無(wú)異議或異議不成立的，批準(zhǔn)享受農(nóng)村低保，核準(zhǔn)保障待遇。不予批準(zhǔn)的，由縣級(jí)人民政府民政部門書(shū)面通知申請(qǐng)人并說(shuō)明理由。

由以上程序可知，農(nóng)低保的申請(qǐng)受理單位是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民政府，審批是縣級(jí)人民政府，但在實(shí)際操作中，由于縣級(jí)人民政府民政部門的低保工作機(jī)構(gòu)大多只有一到兩人辦公，根本無(wú)法完成全縣所有農(nóng)低保的審核工作，多根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的民政科室的意見(jiàn)及上報(bào)資料辦理。

但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)民政科室的人、財(cái)、物均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府任用安排，其工作受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的左右，無(wú)法完全按照政策限定的標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象來(lái)實(shí)施低保受理和審核工作，僅就2009年底貴州開(kāi)展的農(nóng)低保最低生活再行核查工作來(lái)說(shuō)，通過(guò)核查工作，一部分生活條件改善，不再符合農(nóng)低保政策的家庭被查實(shí)后，停止享受農(nóng)低保相關(guān)待遇，但在最后的認(rèn)定符合農(nóng)低保政策的對(duì)象中，僅以某市一人口約35000人(其中農(nóng)業(yè)人口約32000余人)，農(nóng)低保戶692戶的遠(yuǎn)效鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例就有因其他原因(如計(jì)劃生育問(wèn)題、鄉(xiāng)村道路保潔員工資問(wèn)題、小城鎮(zhèn)發(fā)展占地糾紛問(wèn)題等)，由鎮(zhèn)政府本著解決地方問(wèn)題、維持所謂一方穩(wěn)定辦理的農(nóng)低保戶66戶166人。(具體分類見(jiàn)表一)，

而這只是鎮(zhèn)一級(jí)政府為解決本級(jí)政府工作問(wèn)題辦理的農(nóng)低保戶，而各村同樣存在為了解決諸如子女不贍養(yǎng)老人、拒絕勞動(dòng)村民、纏訪人員、村級(jí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的釘子戶等情況辦理的農(nóng)低保。而在操作過(guò)程中，為讓這些家庭達(dá)到農(nóng)低保條件，必然采取了一些非常規(guī)方法，在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生極大的負(fù)面影響，大大降低了政府的公信力，同時(shí)，也給農(nóng)低保工作的合法合理開(kāi)展帶來(lái)很大難度，部分群眾以此為由，無(wú)理申請(qǐng)享受農(nóng)低保待遇，進(jìn)而造成更多的不穩(wěn)定因素和信訪、上訪案件。

群眾的認(rèn)知是需要長(zhǎng)時(shí)期的宣傳教育才能提高，所以，要規(guī)避在政策執(zhí)行中的政府利益趨使的不合理作為，關(guān)鍵依靠政策執(zhí)行者的執(zhí)行能力，也就是執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度。任何一項(xiàng)政策最終都要靠執(zhí)行者一實(shí)施，執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)同、對(duì)政策執(zhí)行行為的投入、創(chuàng)新精神、對(duì)工作的負(fù)責(zé)、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件所在。現(xiàn)實(shí)中的政策變形走樣在一定程度上是由于政策執(zhí)行者的素質(zhì)不高和思想觀念上的錯(cuò)誤所導(dǎo)致的。政策執(zhí)行者缺乏必要的知識(shí)能力，對(duì)某項(xiàng)政策理解不透，把握緊拳頭準(zhǔn)其精神實(shí)質(zhì)，就導(dǎo)致政策在傳達(dá)、宣傳、執(zhí)行中的失真、失當(dāng)、失誤。特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政策執(zhí)行者思想上拜金主義、功利主義、本位思想嚴(yán)重，對(duì)國(guó)家政策的執(zhí)行常打折扣，甚至搞出各種各樣的“對(duì)策”，阻礙政策的順利實(shí)施當(dāng)政策執(zhí)行者兼任政策對(duì)象和執(zhí)行者雙重角色時(shí)，為了局部或個(gè)人利益，鉆政策“空子”，搞“上有政策，下有對(duì)策”，對(duì)上面政策或是硬頂，或的軟拖，或執(zhí)行起來(lái)馬馬虎虎。另外，政策執(zhí)行者的政策水平和管理水平直接影響到政策任務(wù)的完成。如果執(zhí)行者尤其是領(lǐng)導(dǎo)者沒(méi)有對(duì)政策實(shí)施的宣傳指導(dǎo)工作和制定正確的實(shí)施方案，不能溝通和協(xié)調(diào)各種關(guān)系，從而難以有效地執(zhí)行政策。可見(jiàn)，提高政策執(zhí)行者的素質(zhì)至關(guān)重要。

涉及到農(nóng)低保對(duì)象的確定及審核，關(guān)鍵在于執(zhí)行者對(duì)政策的把握和主觀意愿，而就目前的管理體制來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政科室工作人員由于其人事權(quán)、工資福利待遇等都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)決定，所以，無(wú)法要求其脫離政府的意愿開(kāi)展工作，而縣一級(jí)民政部門的低保科室人員太少無(wú)法完成對(duì)每個(gè)申請(qǐng)象的實(shí)地審核，因此，要達(dá)到提高政策執(zhí)行力，必須進(jìn)行必要的機(jī)構(gòu)改革:

一、成立專門的縣級(jí)低保審核部門，增加人員編制

現(xiàn)行的低保制度將基層低保工作由民政部門的一個(gè)科室來(lái)完成，而縣級(jí)民政部門受編制限制，低保辦往往只一到兩人，根本無(wú)法完成每季度一次的審核工作，對(duì)新增農(nóng)戶的審批以鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)資料為準(zhǔn)，對(duì)已享受保障農(nóng)戶的季度審核更是根本無(wú)法開(kāi)展，致農(nóng)低保總數(shù)逐年增加，現(xiàn)部分地區(qū)已超過(guò)當(dāng)?shù)剞r(nóng)口統(tǒng)計(jì)的貧困人口數(shù)，而相當(dāng)一部分生活確屬困難的群眾，又由于受地方財(cái)政限制，無(wú)法納入保障。從而使低保制度的核心原則:“當(dāng)保盡保，當(dāng)退則退”形同虛設(shè)。極大的消耗了社會(huì)財(cái)富而達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。建議設(shè)立專門的低保部門，與國(guó)際軌。同時(shí)增加人員，保證正常工作的開(kāi)展。

二、參照國(guó)土、建設(shè)等管理模式，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保工作站(所)，上劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政科室低保工作人由縣級(jí)低保受理各審核部門管理，其人權(quán)、財(cái)權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫鉤。

一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)的工作人員總是要對(duì)一定的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以管理機(jī)構(gòu)的利益為主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政科室人員要想不受當(dāng)?shù)卣淖笥遥ㄒ坏某雎肪褪敲撾x鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接管轄。由上級(jí)部門直管，才能規(guī)避在調(diào)查申報(bào)環(huán)節(jié)不受地方政府利益的左右，真正將政策原則落實(shí)到實(shí)處。

參考文獻(xiàn):

[1]《貴州省農(nóng)村居民最低生活保障工作規(guī)程(試行)》

[2]陳良謹(jǐn).社會(huì)保障教程[M].北京:知識(shí)出版社，1990:45.

[3]洪大用.完善社會(huì)救助，促進(jìn)社會(huì)和諧[J].教學(xué)與研究，2005，(03):18-23.

[4]阿馬蒂亞.森.以自由看待發(fā)展[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出氣社，2002

[5] 李鴻文. 建立與健全我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度[D]. 湘潭大學(xué)， 2007 .

[6]王瑜. 新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村最低生活保障制度的完善[D]. 西北大學(xué)， 2008 .

[7]孫曉麗. 中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障現(xiàn)狀與對(duì)策[D]. 南京師范大學(xué)， 2008 .

[8]姚瑤. 我國(guó)農(nóng)村弱勢(shì)群體社會(huì)救助研究[D]. 山東大學(xué)， 2008 .

[9] 凌煒強(qiáng). 當(dāng)代我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度研究[D]. 陜西師范大學(xué)， 2008

[10] 劉艷華. 當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)問(wèn)題及對(duì)策[D]. 南京師范大學(xué)， 2008 .

[11]劉娟. 農(nóng)村最低生活保障法律制度研究[D]. 廣西大學(xué)， 2008 .[12] 周恩武. 農(nóng)民視角下的農(nóng)村最低生活保障制度研究[D]. 湖南師范大學(xué)， 2009 .

[13]朱惠東. 我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度初探[D]. 山東大學(xué)， 2008 .