土地問責“壓力”大

實行問責制，當然是好事。然而，此事執行起來卻阻力重重。

一場針對土地違法違規的問責風暴似乎正在醞釀。

會不會“動真格”

國土資源部今年6月曾宣布“7月督察、8月約談、9月問責。”眼下，問責“大限”期限日益逼近，閑置土地查處進度如何?查處問責結果是否會向公眾公布?這些問題公眾予以強烈關注。

依據國土部8月19日發布的消息，截至5月底，全國共上報房地產違法違規用地宗數3070宗，面積約18.84萬畝，其中閑置土地宗數2815宗，面積16.95萬畝。有專家測算，如果容積率為2，16.95萬畝閑置土地可建成今年上半年全國已竣工的住宅量。即便這不是“冰山一角”，也已說明我國的土地違法違規現象已經多么嚴重。

但當下的進展表明，公眾的翹首期待可能將大打折扣。之所以作如此判斷，其理由至少有三。

其一，是國土部部長徐紹史一度坦言“壓力極大”。壓力來自何處?徐部長語焉不詳，我們無從揣測，然而其中透露出的信心不足卻是顯而易見的。

按照徐紹史的估計，目前，我國建設用地閑置土地、控制用地、批而未供土地大約為400萬畝，“即使把這400萬畝土地全部利用，需求仍遠遠超出了政府目標”。

面對如此龐大的土地缺口，一些地方胃口大開，新一輪的“圈地運動”應運而生。近段時間以來，地方政府違法征地行為一再被曝光，從河南靈寶、安徽省碭山縣等地均出現了非法征地現象，占用耕地動輒千余畝。

其二，此次是國土部首次依據15號令對地方政府相關負責人進行土地問責，其“撒手锏”是“既處理事，又處理人”——凡是地方違法違規土地面積達到當年新增建設用地面積15%以上的，其行政首長就要被問責，哪怕已經調離。但不久前國土部有關負責人透露，約占6成以上的閑置土地是因毛地出讓拆遷難、調整規劃等客觀原因造成的。公眾有理由懷疑，也許還會有更多的“客觀原因”使得15%這一指標近乎虛設，更遑論地方政府為了“不突破”15%的紅線而進行的種種博弈。

其三，國務院要求各地在6月底之前上報房地產企業違法違規經營的檢查處理結果，現在已經進入9月，至少目前還沒有看到違規開發商的詳細名單，更沒看到通報哪些開發商被取消了經營資格，這顯然不符合“新國十條”中有關“加大曝光和處罰”的要求，也足見此次問責起碼至今為止很欠速度和力度。

斬斷利益鏈是關鍵

一場處理閑置土地的“戰爭”，挑戰了太多地方政府的利益。中國人民大學教授嚴金明認為，閑置土地背后隱藏著復雜的利益鏈條，永遠都不能期望一個文件、公布一次名單就解決問題。

不久前，一次地產商夜宴上，一家房地產公司分管拿地的負責人王先生委婉拒絕了來自西南某城市的誠意邀請，盡管上述西南城市給出的優惠條件頗多。

王先生所在公司位于北京的多幅地塊在國土資源部公布的名單之列。公司的拿地策略轉變為“可以短期開發、短期銷售的小地塊”。

盡管如此，在山東某縣級市官員李祥看來，這一次土地督察的結果也可能是雷聲大雨點小。“在我記憶中，從1995年開始，這已經是第四次土地調控，無須大驚小怪。”地方政府應付國土部一向都是“上有政策，下有對策”。例如，通常國土部給地方的指標都不夠，但地方政府總有辦法賣給開發商大面積的土地。“一般像山東一個縣一年的用地指標才四五百畝，可能一個項目就用光了。很多地方都在大量透支著未來的用地指標。

一位資深房地人士喜歡把政府與開發商解釋為“地產商”與“房產商”。他認為，開發商的利益得不到保證就等于地方政府的利益缺失。

“山東各市尤其是沿海城市，地方政府70%左右的財政來源是依靠土地財政。這一現實在10年內甚至20年內都改變不了。”李祥認為，地方政府過度依賴土地財政使得不會有人真正去動“土地”這根弦。

近些年來，房地產業內查處了一大批貪官污吏，尤其是在土地出讓和公積金使用領域。然而，卻從未聽說過哪個城市的官員因房價增長過快，或者住房保障不力而被降職處分的。

實際上，早在2006年的《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》(“國十五條”)中，就曾規定:對宏觀調控政策落實不到位、房價漲幅沒有得到有效控制、結構性矛盾突出、拆遷問題較多的城市，要予以通報批評，并限期整改。

而結果卻是，2007年和2009年很多城市房價瘋漲，從沒見哪個城市被公開通報批評;而曾經威名赫赫的“90/70”政策，被大城市輕視，被小城市鄙視，同樣沒見哪個城市被令整改。

處置難題

任志強的一句話似乎道破天機。“從國土部已公布的數據以及這些閑置土地中的地方政府的原因占大頭，就可以看出，為什么作為土地出讓合同責任一方的地方政府不去承擔法律賦予他們責任的清查工作，而要由中央政府主管部門去干這件非直接合同一方的監督責任工作。這難道不是博弈嗎?”

任志強認為，當一些非發達城市政府用優惠政策以及成片的土地來吸引開發商時，是靠開發成果改善城市的面貌，提升土地的價值。當政府擁有的土地能獲得更多的升值時，又怎么會在乎開發商少量土地的閑置升值?這些所謂的閑置也許是吸引投資的魚鉤。

克爾瑞公司最近的一份土地調查報告顯示，72.77%的閑置土地集中在華南和西部兩大區域。華南區域因為容易受政策調控影響，土地市場波動明顯。從閑置地塊合同簽訂時間來看，57.9%的閑置地塊是在2004年8月31日前成交的。2004年8月31日之前，各地方政府土地出讓多采取協議方式，拆遷多由開發商自行負責，而隨著各地房地產市場的逐步發展，土地存在較多的規劃變更問題，這是造成土地閑置的最重要原因。

“國土部把解決如上等等問題的包袱扔給了地方政府，現在就看地方政府怎么做了。”全國經理人聯盟秘書長楊樂渝認為，沒有改變利益機制的政策，最終可能也難以改變什么。

土地財政已經成為全國的普遍現實。相關數據顯示，北京2009年土地出讓收入達到了財政收入的46%。杭州2009年土地出讓收入1200億元，而其同年財政收入為2219.43億元。上海2009年土地出讓收入達到了1043億元，政府財政收入才2540.3億元，土地收入相當于財政收入的41%。

“地方政府應對清查總會有辦法。開發商與政府的關系錯綜復雜，每塊土地閑置背后的原因也相當復雜。沒有人會真正能承擔起閑置土地的責任，尤其是歷史遺留問題。”李祥說，除非是有國務院領導簽字，強制地方政府去執行。

“無償收回土地，談何容易。以前政府賣地的錢已經花出去了，這筆債難道讓現在的政府去承擔?一幅土地動輒千萬甚至上億，牽扯的利益盤根錯節。”李祥的態度背后顯示著處理閑置土地的包袱難度極大。

據透露，李祥所在的小縣城，正為了吸引開發商進駐，近期將在北京十家媒體推出城市宣傳廣告。