貧困地區農村公共產品供給存在的問題及對策研究

[摘要]農村公共產品供給影響農村經濟持續發展的重要因素，我國貧困地區的公共品供給幾乎處于空白地帶。分析了當前我國貧困地區農村公共產品供給現狀和存在的問題，從而為貧困地區農村公共產品的提供以及發揮公共財政作用提供建議。

[關鍵詞]貧困地區；農村公共產品；供給；研究

一、貧困地區農村公共產品供給現狀

農村公共產品是指農村地區農業、農村或農民生產生活共同需要的，具有一定“非排它性”和“非競爭性”的產品或服務，涉及農村公共設施、公共事業、公共福利、公共服務等各個領域，它是農村社會經濟發展的重要基礎。各國農村社會經濟發展的實踐表明，農村基礎設施對改造傳統農業，實現農村產業升級、將現代文明引進農村、改善農民生存狀況具有重大作用。由于農村公共產品對促進農村社會經濟發展，減少貧困的積極作用，我國大規模政府扶貧以來，中央及地方各級政府投入了大量資源，向貧困地區農村提供了大量的農村公共產品，改善了貧困地區落后的公共產品狀況，增加了貧困戶的收入和人均收入，提高了他們的人力資本水平。以592個國家扶貧開發重點縣為例，交通條件明顯改善，僅2008年國家扶貧開發重點縣就獲得用于交通建設的資金62.6億元，境內新增公路里程6.8萬公里，其中新增高等級公路0.4萬公里，境內公路里程增至83.8萬公里，占全國公路里程的22.5％，每平方公里的公路里程由2007年的0.31公里增加到2008年的0.35公里。與交通條件改善同步，到2008年扶貧重點縣民用汽車擁有量增至256.6萬輛，其中私人汽車達到169.5萬輛，占全部民用汽車擁有量的66％。

通訊設旖發展較快，平低1.9個百分點，固定電話用戶達2787萬戶，僅一年時間到2008年，國家扶貧重點縣中通電話的行政村占全部行政村的95.3％，只比全國縣市97.2％的平均水就增長3.2％，移動電話用戶達到5363萬戶，僅一年時間就增長22.6％，電話普及率為34部／百人，僅一年時間就增長了13.8％。供電能力有所提高，2008年國家扶貧重點縣中通電的行政村占全部行政村的98.7％，接近全國平均水平，農村用電量人均142千瓦小時，僅一年時間就增加了13千瓦小時，增長9.8％；信息化水平提高，有98％的行政村可接收到電視節目，僅一年時間就增加了0.2個百分點，與全國的平均水平差距不大；教育狀況持續改善，扶貧重點縣的兒童入學率在逐年提高，從2002年到2008年，6年間平均每年提高1個百分點，特別是13～15歲兒童的在校率6牟提高了10個百分點，到2008年底，國家扶貧重點縣7～15歲學齡兒童在校率為97％，失學兒童已不像前些年那樣有超過半數是由于貧困造成；義務教育階段學校收取的費用大幅下降，2008年國家扶貧重點縣農村平均每個小學生的學雜費和書本費為75元，初中生為201元，，比上年分別下降29.5％和25.3％；青壯年勞動力文化素質明顯提高，2008年國家扶貧重點縣16～50歲的青壯年勞動力的受教育年限為7.9年，文盲和小學文化程度的勞動力比重下降，初中以上文化程度的勞動力比重上升，其中，文盲、半文盲勞動力占7.8％，比上年下降0.5個百分比，小學文化程度占29.1％，比上年下降0.8個百分點，初中占51.7％，高中占8.3％，中專及中專以上占3.1％，分別比上年提高0.6個、0.4個和0.3個百分點：對勞動力的技術培訓增加，2008年國家扶貧資金中用于技術培訓的資金4.5億元，比上年增加5千萬元，參加技術培訓的達到1147萬人次，接受過技能培訓的勞動力比重為15.1％，比上年提高0.8個百分點。

醫療衛生條件明顯改善，農村新型合作醫療覆蓋率繼續提高，參加農村新型合作醫療的農戶報銷的醫療費直線上升，2006年人均為1元，2007年為2.9元，2008年為6.8元，分別占農戶當年醫療費用支出(不包括保健品)的1％，2.6％和5.2％。醫療設施增加，2008年國家扶貧重點縣每萬人擁有醫院衛生院數(所)0.6個，比上年增長0.9％，每萬人擁有醫院衛生院床位數(床)17張，比上年增長13.4％，每萬人擁有衛生技術人員數(入)18人，比上年增長3.6％，有77.4％的行政村有醫療室，有77.4的行政村有鄉村醫生或衛生員，比上年分別提高1.8和1.7個百分點。

二、貧困地區農村公共產品供給存在的問題

雖然改革開放后經過30多年的發展，我國貧困地區的公共產品供給狀況有了很大改善，為貧困地區的經濟發展、人民脫貧起了巨大的作用，不能回避的是，貧困地區的公共產品無論在繼續供給的資源上，還是在存量和供給機制上均存在著種種嚴重的問題。

(一)財政支農支出問題重重

1.國家財政支農支出比重不斷下降。雖然國家一直重視解決“三農”問題，中央財政用于支農扶貧的支出一直在增加，支出的絕對量從1978年76.95億元增加到2008年的5955億元，但中央財政用于支農支出的比例呈現下滑趨勢。自1980年后我國財政用于農業支出的份額占財政支出的比重一直徘徊在10％左右，且在整體趨勢上比重一直在下降，1978～2007年的30年間，我國財政支農占財政支出的比重從1978年的13.43％下降到2007年的6.84％，下降了6.59個百分點。在目前政府作為農村公共產品供給的單一主體，貧困地區的扶貧投入對政府財政的依賴性非常大的情況下，這樣的國家財政支農情況必然影響貧困地區的公共產品供給水平。

2.地方財政處于入不敷出的狀況，且收支差距有逐年加大的趨勢。地方財政在農村公共產品供給中占有舉足輕重的地位，雖然根據公共財政理論，對農村公共產品供給，中央政府和地方政府的事權劃分很清楚，但在市場經濟體制下公共產品收益的外溢性使全國性公共產品和地方性公共產品的界限不清楚，政府尤其是高層級政府傾向于把農村公共產品的供給職責下放，基層政府又無法制衡高層級政府轉嫁支出責任的做法，基層政府承擔大多數農村公共產品供給的職責。在事權眾多的情況下，地方財政原本因分稅制就收入不足I債務包袱很重，加之近些年來實施的農村稅費改革以及取消農業稅，地方財政，尤其是鄉鎮級地方政府收入更是雪上加霜。以項目支持為形式的中央財政對農村公共產品建設的支持資金一般都需要地方財政的配套支持。雖然隨著地方經濟發展，地方財政收入穩步增長，地方財政的支出總是高于收入，且支出的增長遠遠超過收入的增長。

(二)貧困地區公共產品供給不足

在優先發展工業和城市的經濟發展戰略下，國家對農村公共產品的投入遠遠不能滿足現代農業發展的要求，造成現階段我國農村普遍公共產品供給量嚴重不足。分稅制和近些年來的農村稅費改革以至取消農業稅使地方政府，尤其是貧困地區的鄉鎮級政府的財力十分窘迫，貧困地區地方政府自身開銷又不能有效減少。近幾年貧困地區一直采取第二產業優先的發展模式，這樣在原本公共產品供給存量很少，現今對農村公共產品的投入在主客觀上均滯后于農村經濟社會發展需求的情況下，相對于其他地區，貧困地區公共產品供給不足的情況更加嚴重。

1.農村經濟性基礎設施條件落后。農村基礎設施涵蓋經濟性和社會性基礎設施兩大類別，其中經濟性基礎設施包括農村能源、交通、水利、信息以及環保等設施，社會性基礎設施包括教育文化、醫療衛生、社會福利事業等方面。農村經濟性基礎設施大致可分為交通通訊類、能源動力類、水利類和環保類基礎設施。目前貧困地區的這幾類經濟性基礎設施都不同程度地處于落后狀態。

2.醫療衛生條件依然令人擔憂。近些年來隨著國家加大對農村醫療的投入，全力推進新型農村合作醫療，貧困地區的醫療衛生條件有了根本性的改觀：僅從2003年到2008年的五年間，國家扶貧重點縣農村醫院、衛生院的床位數從31.2萬床增加到40.9萬床，占全國的比重從10.59％增長到10.91％，增加了0.32個百分點，衛生技術人員從40.7萬人增長到43.7萬人，增加了3萬人。新型農村合作醫療覆蓋率穩步提高。2005年貧困人口參加新型農村合作醫療的比重為71.5％，到2006年該比重上升到81.94％，到2008年僅國家扶貧重點縣的農戶參合率就達到87.4％。2008，年國家扶貧重點縣農民有病能及時就醫的比例提高到90.1％。但是與貧困地區的需求相比，貧困地區的醫療衛生條件依然令人擔憂。首先貧困地區的醫療衛生基礎設施增加緩慢，很難滿足貧困地區的醫療衛生需求；其次醫療設施分布不均，重城鎮輕鄉村的情況依然存在；最后貧困地區的農戶醫療保健負擔不斷加重。近幾年國家加大對農村醫療衛生的投入力度，新型農村合作醫療基金支出不斷增大，但面對農戶增長更快的醫療保健費用支出，這些補貼只是杯水車薪，貧困地區農戶的醫療保健負擔實際在加重。

3.教育類公共產品不適應現階段貧困地區的需求。農村義務教育經費保障的新機制不能適應貧困地區義務教育的發展，新機制沒有考慮到貧困地區教育環境變化帶來的新教育開支問題。貧困地區地方政府承擔新機制中要求地方政府負擔的部分十分困難，造成貧困地區義務教育階段辦學條件差、對學生補助低和對教師的激勵不足等問題。新機制規定項目內農村義務教育經費由中央和地方分擔，加之近些年來中央加大對農村義務教育的轉移支付力度，的確在一定程度上減輕了地方政府的負擔。無容置疑的是，對于“一保安全，二保吃飯”的貧困地區財政水平，要地方政府完全承擔起新機制中要求自己負擔的部分仍是困難重重。另外，新機制雖然使農村教師的工資有了保障，但因全部取消農村中小學各項行政事業性收費后，學校收入主要靠地方財政補助的公用經費。貧困地區財力不足，無法發放國家規定的教師工資外應享受的各種津貼，教師的實際收入沒有隨著新機制的實施而改善，反而面臨減少的可能。

4.成人培訓類公共產品供給嚴重不足。由于歷史原因，貧困地區成人的文盲率較高。2008年全國貧困農戶中，16歲以上成人文盲率為16.1％，比全國農戶平均水平(8.5％)高出近一倍，15～24歲青年文盲率3.0％，是全國農戶平均水平(1.0％)的3倍。為了提高自身的勞動力素質，增強自身外出務工的競爭優勢，增加自已務農和家庭經營的收益水平，貧困農戶對成人培訓類公共產品的需求十分強烈。2008年68.5％貧困農戶愿意參加培訓，比全國農戶的平均水平高近10個百分點。

但與貧困戶強烈的需求形成鮮明對比的是，由于資金投入嚴重不足和依靠的培訓供給來源過于單一，貧困地區成人培訓類公共產品供給嚴重不足。歷年來貧困地區得到的扶貧資金中用于技能培訓和技術推廣的資金數額小，增長緩慢，占扶貧資金總額的比重不斷下滑。同時貧困地區勞動力依靠的培訓供給來源十分單一。2008年貧困農戶勞動力主要依靠政府和企業組織參加培訓，比例達85.6％，全國農戶近4成是通過自發參加培訓。如此情況使得貧困戶得到的培訓類公共產品十分匱乏。2008年，貧困戶中勞動力接受過專業技能培訓的比重為15.7％，比全國農村勞動力接受專業培訓的平均水平23.9％低8.2個百分點。

(三)貧困地區公共產品的供給機制不完善

1.供給決策機制不合理，供需失衡。我國農村公共產品供給決策機制目前是以自上而下的供給決策機制為主，“一事一議”等自下而上的新供給決策機制為輔。雖然這些新的供給決策機制最大限度的給予農民決策區域內公共產品供給的權利，但它們自身存在諸多制度缺陷，使其不能普遍適用于廣大農村。特別是貧困地區，由于農民收入很低，能從農民身上自發籌到的錢寥寥無幾，無法解決公共產品投資巨大的問題，以及村集體經濟幾乎是一窮二白，無法為商定的項目提供堅實的資金后盾，村里人心比較渙散，村領導才能普遍很低、社會關系資源一較匱乏，村里又缺少“精英式”人物，使得組織“一事一議”和實施商定的項目很難，外出務工的勞動力愈來愈多和村人口數也不斷增加造成議事會議組織較難等諸多現實問題讓能在部分非貧困地區實施的新供給決策機制在貧困地區是寸步難行。目前貧困地區農村公共產品供給依舊實施的是以政府為主要供給主體，自上而下的供給決策機制。它造成的供需失衡主要表現在兩大方面：一方面是當國家愿望與農民愿望不一致時，公共產品供給強調國家愿望，公共產品供給就不能滿足貧困地區脫貧的需求；另一方面基層政府官員出于自身“政績”考慮，對能增加政府福利的公共產品供給程度大大超出農民的需求。

2.貧困地區公共產品供給對貧困群體的瞄準度不高。與非貧困地區不同，貧困地區公共產品供給還兼負著通過重點扶持貧困群體，增強貧困群體自我發展能力，助其盡快脫貧的重任。然而目前我國貧困地區公共產品供給未能做到這一點，即對貧困群體的瞄準度不高。首先由于我國大部分貧困地區處于生活艱難的貧困農戶和收入相對過得去的其他農戶混居在一起的狀況，而且目前我國貧困地區的公共產品供給主要是面對區域而非農戶，所以公共產品供給對貧困戶的瞄準度不高。其次貧困地區公共產品“自上而下”的供給機制決定了同一區域不同村是否能得到和得到多少上級政府提供的公共產品供給資源，與這些村對上級政府的溝通能力有密切的聯系。那些與上級政府有著良好溝通，能受到上級政府關注的村，能從上級政府得到資源和較多資源的可能性就大些。這種溝通顯然與村的貧困程度不成嚴格的正比關系。這樣貧困地區公共產品的供給重點就不能完全瞄準貧困村，其他村必然擠占貧困村應得的公共產品資源。

三、相關政策建議

1.地域遼闊、各地區發展不平衡是中國的基本國情特點。政府向農村提供什么樣的公共產品，不能脫離一定時期內整個國家和當地農村的經濟社會發展水平。當前的農村公共產品供給決策程序，不是農民的需求的有效表達，而是基層政府及職能部門的需求偏好。農民組織化程度低，不能有效表達自己的真實需求。因此，如果無視農民需求，既浪費了國家財政，又滿足不了農民生產生活對公共產品的需求，甚至破壞環境，損害農民利益，影響國家長治久安和經濟快速和持續發展。要減少對提供農村基本公共產品和服務的轉移支付實行均等化，對非基本的農村公共產品的提供則要體現資源配置作用，即更多地偏向于貧困地區。

2.農村公共產品需求具有擴大化傾向，要保持農村公共產品投資一定的增長速度。農村公共產品的需求是不斷發生變化，要根據變化了的農民的需求來供給，提高供給的時效性。

3.地方基層政府公共服務能力建設。地方基層政府應該科學劃分和合理界定鄉鎮職能，賦予鄉鎮政府事權相對稱的財權，激發鄉鎮財源建設和提供公共產品的積極性，確保農村公共產品有效供給。在此基礎上重點發揮好鄉鎮的社會管理和公共服務職能；要采取有效措施，逐步化解鄉村不良債務，使鄉鎮有充足財力保工資、保運轉、保穩定；要大力精簡人員，降低行政運作成本，不斷滿足農民對公共產品的需求；根據政府職能配備一支高素質的公務員隊伍，不斷提高依法行政的能力。

4.貧困地區農村公共產品需求具有“疊加性”。要根據多數需求者的需求進行供給，也就是說，農村公共產品供給反映需求主體的多數。

5.農村公共產品需求具有結構性，這要求農村公共產品供給要遵循一定的優先秩序，而且要做到供給的連續、配套、協調，講究公共產品之間的結構效應。

6.公共產品的內在屬性決定了在其供給上政府的制度安排起著主導作用，政府對于農民需求表達機制，必須建立相應的識別機制和瞄準對接機制，通過村民的選舉約束使農村社區領導人真正對選民負責，在績效考核制度安排上應該由農民來主導操作。同時建立有力的監督機制，增加公共資源使用的透明度，進一步完善村務公開和民主議事制度，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、管理權和監督權。政府對農民的需求要及時作出回應，以確保需求表達機制的良性循環。

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