[摘要]公共投資是由中央和地方政府投資在特定的公共服務(wù)領(lǐng)域而形成的固定資本，對(duì)調(diào)節(jié)總需求和總供給，促進(jìn)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用。基于澳門的財(cái)政支出和宏觀經(jīng)濟(jì)的歷史信息，利用凱恩斯的分析框架，對(duì)澳門地區(qū)公共投資政策與現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出其在此方面的問題，并試圖提出解決對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]公共投資；澳門：?jiǎn)栴}；對(duì)策

一、引言

公共投資，又稱政府投資，是由中央和地方政府投資形成的固定資本。由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府一般不在微觀層次上直接介入企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)，政府投資往往被限定在特定的公共服務(wù)領(lǐng)域中，被稱為公共投資。公共投資是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的主要工具之一，對(duì)一地的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況有著重要的影響。在宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中，一般將公共投資和私人投資合并在一起作為總投資看待，它與勞動(dòng)力增長(zhǎng)和技術(shù)進(jìn)步被看做是生產(chǎn)函數(shù)中決定產(chǎn)出增長(zhǎng)的三大要素之一。公共投資和私人投資之間存在一定的替代性和互補(bǔ)性，分別在不同的時(shí)期成為推動(dòng)社會(huì)總資本積累、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要工具。

澳門地區(qū)作為我國(guó)的兩個(gè)特別行政區(qū)之一，公共投資既有歷史上澳葡政府管理下所留下的經(jīng)驗(yàn)和方式，也結(jié)合了在“澳人治澳”的自治制度下澳門獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)條件，具有較大的研究?jī)r(jià)值。國(guó)內(nèi)學(xué)者在澳門的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和公共投資方面做的研究并不太多，很大部分是因?yàn)榘拈T回歸時(shí)間較短，且資料數(shù)據(jù)等不易取得。葉桂平(2005)對(duì)澳門經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出雖然博彩業(yè)的發(fā)展刺激了澳門整體經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，但并不是澳門經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康的發(fā)展的道路。澳門應(yīng)善用中央的優(yōu)惠政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。呂開顏，楊道匡(2008)從澳門的財(cái)政支出特點(diǎn)出發(fā)，分析了澳門存在的隱性社會(huì)矛盾，說(shuō)明政府應(yīng)投放更多的精力和資源去解決民生問題，減少博彩業(yè)帶來(lái)的社會(huì)成本。林宙，顧爽(2009)分析了澳門四大經(jīng)濟(jì)支柱(博彩，旅游，出口加工，房地產(chǎn)建筑)的發(fā)展現(xiàn)狀，指出在區(qū)域一體化的條件下，澳門應(yīng)當(dāng)利用港澳一體化，澳珠一體化和珠三角一體化的機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)四大支柱間的促進(jìn)和融合入，完善產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)筑全方位、有特色的產(chǎn)業(yè)體系。

二、澳門公共投資的政策及現(xiàn)狀

澳門政府的公共投資，自1999年回歸以來(lái)，一直隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政收入和支出的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。澳門基本法第一百零五條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)的財(cái)政預(yù)算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)”。作為財(cái)政支出的一塊主要部分，公共投資方面澳門政府也堅(jiān)持“量入為出”的原則，注重與收入之間的平衡，很少過度投資的情況。

三、存在問題

1.使用效率較低，執(zhí)行力度不強(qiáng)。在剛剛過去2009年度，澳門特區(qū)政府在公共投資計(jì)劃的支出明顯比前幾年積極，前5個(gè)月的開支達(dá)到3.761億元，較2008年同期增加近一倍半，但相對(duì)于2009年度財(cái)政預(yù)算中104億公共投資總額，執(zhí)行率只有3.6％。截止2009年末，澳門政府在2009年財(cái)政預(yù)算中的104億公共投資總額也未完全得以執(zhí)行。未得到執(zhí)行的公共投資，占用了財(cái)政預(yù)算的額度，但是沒有產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，屬于資源的閑置，反映出澳門政府在此方面的資源配置效率尚且有待提高。

2.擠出效應(yīng)。在凱恩斯的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架中，“擠出效應(yīng)”指的是政府的公共投資過多，則對(duì)私人投資有著擠出作用。也就是當(dāng)擴(kuò)張性財(cái)政政策引起利率上升，從而減少了私人支出(投資)。(如下圖所示)由于政府公共支出增加，引起總需求增加，Is曲線向右移動(dòng)，與LM曲線相交，重新達(dá)到均衡，此時(shí)利率由原來(lái)的RO上升至R1，此時(shí)由于政府支出增加所導(dǎo)致的私人投資減少量即擠出效應(yīng)。

澳門經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“擠出效應(yīng)”主要表現(xiàn)為：在政府公共投資政策支持的帶動(dòng)下，財(cái)政“公共支出”中資金在近年來(lái)一直在增加。由此一來(lái)，澳門的投資比例越來(lái)越不均衡，私人投資的發(fā)展空間不斷萎縮。面對(duì)成本上漲、人才短缺、資金緊缺和金融危機(jī)的影響，除澳門經(jīng)濟(jì)的支柱博彩業(yè)之外，大量其他產(chǎn)業(yè)的中小企業(yè)難以維持，產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，使得經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中資源配置效率大受影響。

3.方向單一，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)增大。由于公共投資中“擠出效應(yīng)”的存在，除博彩業(yè)外，其他產(chǎn)業(yè)大多相對(duì)不振。加大了政府對(duì)博彩業(yè)的依賴，使得政策更加傾斜，各種生產(chǎn)要素更加集中于博彩業(yè)，形成了一個(gè)惡性的循環(huán)，也就是所謂的“馬太效應(yīng)”。“馬太效應(yīng)”是指任何個(gè)體、群體或地區(qū)，一旦在某一個(gè)方面(如金錢、名譽(yù)、地位等)獲得成功和進(jìn)步，就會(huì)產(chǎn)生一種積累優(yōu)勢(shì)，就會(huì)有更多的機(jī)會(huì)取得更大的成功和進(jìn)步。反映的是“勝者全得”的分配不公正現(xiàn)象。馬太效應(yīng)和擠出效應(yīng)之間互相強(qiáng)化，在雙效應(yīng)的影響下，澳門人力資源配置不均衡、其他產(chǎn)業(yè)生存空間變小、抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力下降、貧富差距拉大。單一的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向在無(wú)形中增大了澳門地區(qū)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.貧富差距繼續(xù)拉大。澳門社會(huì)的貧富差距因近年經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日漸突出。在博彩業(yè)的帶動(dòng)下，2004年澳門人均生產(chǎn)總值高達(dá)180965澳門元(約臺(tái)22557美元)，位居亞洲前列，與香港同年的184448港元已經(jīng)相當(dāng)接近。與此同時(shí)，澳門公共投資雖然用在公共服務(wù)和社會(huì)保障上的開支越來(lái)越大，但并沒有對(duì)社會(huì)公平起到太大作用，貧富差距仍然在進(jìn)一步拉大(見表3-1)。據(jù)澳門統(tǒng)計(jì)暨普查局?jǐn)?shù)據(jù)，澳門的基尼系數(shù)逐漸升高，約有60％的居民仍屬于中低收入階層。

四、解決對(duì)策

1.加強(qiáng)監(jiān)管，量入為出，提高效率。根據(jù)馬斯格雷夫和列耶的公共支出理論，在公共財(cái)政的框架下，政府首先要保障政府的正常運(yùn)作，其次是社保、教育、醫(yī)療、環(huán)保等公共服務(wù)，最后是政策傾斜和重點(diǎn)發(fā)展的項(xiàng)目。澳門特區(qū)政府有必要建立基本的公共投資制度，將各項(xiàng)投資的數(shù)量、規(guī)模制度化，尤其是要將非固定的，有特殊性的投資限制在一定的規(guī)模，時(shí)間和范圍，避免其成為長(zhǎng)期化的剛性投資。在保證了社保、教育、醫(yī)療、環(huán)保等方面的投資需求得以滿足后，根據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)變和實(shí)際情況，對(duì)公共投資的范圍和規(guī)模進(jìn)行合理規(guī)劃，量入為出。另外，加強(qiáng)對(duì)公共投資執(zhí)行情況的監(jiān)管，以制度和強(qiáng)有力的監(jiān)管手段保障公共投資預(yù)算的按時(shí)按量完成，減少資源的無(wú)效配置。

2.解決擠出效應(yīng)。澳門政府的公共投資和財(cái)政政策的擴(kuò)張帶來(lái)了對(duì)私人部門的“擠出效應(yīng)”。為了解決“擠出效應(yīng)”的問題，平衡公共投資和私人部門投資間的權(quán)重，政府需要減少擠出效應(yīng)。在凱恩斯的1S-LM模型分析框架中，公共投資的增加，在財(cái)政政策來(lái)說(shuō)是擴(kuò)張性的。但應(yīng)用到澳門政府上，因?yàn)榘拈T政府實(shí)施的貨幣發(fā)行制度是“貨幣局”制度，澳門金管局發(fā)行澳門元必須要有相應(yīng)的外匯儲(chǔ)備做基礎(chǔ)，且澳門元長(zhǎng)期保持與港幣大約1：1的匯率。在這種情況下，澳門政府在貨幣政策方面的主動(dòng)性小，貨幣政策基本上沒有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的效果。在這種情況下，無(wú)法以貨幣政策減少擠出效應(yīng)，那就唯有依賴于社會(huì)產(chǎn)出水平的提高。因此，澳門政府必須在保證民間投資一定規(guī)模和范圍的基礎(chǔ)上，著力提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，增大社會(huì)產(chǎn)出率，減小擠出效應(yīng)。

3.多元化公共投資的方向。近些年來(lái)，澳門公共投資的方向，在崔世安的參選政綱中，明確提出“推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元”。澳門作為特別行政區(qū)，自身面積、資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件有限。以往的澳門公共投資，主要還是投往基本設(shè)施建設(shè)方面，例如公路、輕軌、橋梁、舊區(qū)重整等。固定投資的比例占總投資的比例過大，成為澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展的隱患。鑒于此，澳門政府可考慮多元化自己的公共投資方向，不僅僅局限于基礎(chǔ)設(shè)施，可擴(kuò)展到科教文衛(wèi)體等各方面。其中，可考慮“泛珠三角9＋2”的合作機(jī)會(huì)，利用珠三角以至大陸廣闊的經(jīng)濟(jì)腹地，加強(qiáng)粵港乃至大陸的合作，進(jìn)而以此為契機(jī)多元化澳門經(jīng)濟(jì)。

4.注重社會(huì)公平，優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)。根據(jù)羅爾斯的最大最小原則(公平原則)，社會(huì)的不平等只有在它能夠給社會(huì)中的最弱者帶來(lái)收益時(shí)，才是有理由的。因此，澳門政府應(yīng)該適當(dāng)考慮當(dāng)?shù)氐呢毟徊罹鄦栴}，在注重效率的同時(shí)，縮小澳門地區(qū)的貧富差距。當(dāng)前澳門處于急速發(fā)展初期，迫切需要各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施配合發(fā)展的需要，政府必須加大對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的財(cái)政投入。另一方面應(yīng)當(dāng)更多的顧及社會(huì)公平，支出投向社會(huì)保障，扶持就業(yè)等方面。澳門人口老齡化即將到來(lái)，特區(qū)政府應(yīng)未雨綢繆，逐步完善社會(huì)保障和醫(yī)療融資的制度設(shè)置，加大醫(yī)療、社會(huì)保障和救濟(jì)等方面的投入，構(gòu)造出效率和公平兼顧并濟(jì)的公共投資結(jié)構(gòu)。

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