治理理論視角下打造服務型鄉鎮政府的方法探討

[摘要]鄉鎮政府治理的好壞直接關系到中國的現代化進程和政治穩定，打造服務型鄉鎮政府對于全面推進農村綜合改革，建設社會主義新農村具有重要意義。隨著稅費改革的推進，在傳統的壓力型縣一鄉管理體制下，鄉鎮政府面臨著職能越位、錯位和缺位的現象和權責的失衡，關鍵是鄉鎮政府角色定位的問題。為了完成日益繁多的日常性社會事務和公共產品，提高鄉鎮政府的服務能力，打造服務型鄉鎮政府，合理的轉換職能和分配職責至關重要。

[關鍵詞]服務型鄉鎮政府；職能轉換；職責分配

黨的十七大明確要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，從而把服務型政府建設工作繼續向更廣領域和更深層次推進。鄉鎮政府居于國家政權體系中的基礎和末梢地位，起著承上啟下的作用，在中國行政體系中占據著極其重要的地位，在鄉村經濟和政治生活中扮演著重要的角色。鄉鎮政府是人民政權的基石、改革的前沿、發展的重點、穩定的關鍵。在構建服務型政府和建設社會主義新農村的背景下，加大對服務型鄉鎮政府的理論研究和實踐經驗總結，對于基層政府改變傳統的行政管理模式，盡快實現全面建設小康社會的宏偉目標，建設社會主義新農村具有十分重要的指導意義。

一、鄉鎮政府未來治理模式的新定位：服務型鄉鎮政府

1.鄉鎮政府未來治理模式的理論探討。聯合國開發署(uNDP)將地方治理界定為“有制度、機制和過程所組成，通過這些，地方上的公民及其群體能夠明確地表達自己的利益和需求，協調其差別享有權利和承擔義務。它授權給地方政府，讓其擁有資源以便有能力對所有公民的需求與憂慮作出反應并著手解決。用治理理論研究鄉鎮政府的治理模式有著重大的理論意義。圍繞鄉鎮政府未來走向的問題，目前國內學術界已有不少討論，這些看法綜合起來主要有以下三種：一是主張加強鄉鎮政府將它建設成為一級完備的基層政府組織：二是主張虛化鄉鎮政府，將它改為縣級政府的派出機構，實行“縣政鄉派”；三是主張撤消鄉鎮政府，實行類似于村民自治的“鄉鎮自治”。本文認為，根據目前我國農村地區的總體情況，尤其是考慮到不同地區間鄉鎮政府的差異和具體條件，對數量龐大、涉及面極廣的鄉鎮政府要“因地制宜”，鄉鎮政府改革不應僅僅是簡單的“加減運算”，應進一步深入到行政體制層面來進行思考，從轉變職能和權責均衡等方面著手對鄉鎮政府的角色進行新的定位。

2.服務型鄉鎮政府——未來鄉鎮政府發展的必然選擇。在行政管理體制改革的大背景下，作為最基礎、最直接、數量最多的鄉鎮政府，它的改革在相當程度上關系到了農村綜合改革的成敗，進而影響到了行政管理體制改革的成敗。鄉鎮政府未來模式的理論探討和實踐探索顯得至關重要，“權力只有真正以服務為基礎而不是以特殊利益為訴求的時候，社會民主、公開與公正才會與之伴生，社會發展才會真正表現出良性運行的態勢。建設服務型政府就成為發展社會主義市場經濟和轉變政府職能的必然選擇。服務型鄉鎮政府是鄉鎮政府性質的重新定位，強調在理念、職能、體制、運行機制、行為方式等方面以農民為本位的全方面革新政府，構建新型的政府與社會關系模式。

因此，從治理的理論視角下來研究地方政府未來的走向問題，以農民為本位，以服務為理念的服務型鄉鎮政府成為新的路徑選擇。

二、服務型多鎮政府在改革的背景下面臨的困境

1.黨國英認為：鄉鎮機構改革的困境是由我國的體制決定，隨著我國的經濟生活開始多元化，以“官本位”為核心的行政垂直體制還沒有發生根本的變化。政府在現代化中一直發揮著主導作用，國家和政府將權利滲透到社會的各個角落，以盡可能地動員一切社會經濟和政治資源，這種壓力型體制的存在使得處于最低端的鄉鎮政府承受巨大的壓力。鄉鎮政府不僅負責本鄉的經濟和社會發展事務，維護一方秩序，而且面臨著發端于中央并逐級傳遞的各項目標指令。維持鄉村社會治安，發展鄉村基礎設施，調解民間糾紛，發展各項農村社會保障事業和公共服務機構，組織農業生產，推動農村政治活動等等，都是鄉鎮機構躲不開的任務。出現了職能越位、錯位和缺位，有的則把主要精力放在應付名目繁多的升級達標活動、招商引資和工業項目上，社會管理和公共服務滯后，導致了鄉鎮地方治理的危機，加重了農民負擔，阻礙了現代農業和農村的持續穩定發展和城鎮化發展。

2.在現行稅費改革背景下，由于縣鄉財政體制不健全，鄉鎮財政因分配關系不明確而缺乏穩定的收入增長機制，中央和省兩級財政轉移支付制度的不完善更加劇了地方財政的困局。加重了鄉鎮政府權責的失衡，在治理結構上突出表現在權小、責大、能弱。造成了向農民伸手、亂收費、亂罰款屢禁不止，公共服務和公共產品的提供不足，導致地方治理不足。在深化農業綜合改革的背景下，這加重了農民負擔，減弱了鄉鎮公共社會服務的能力，嚴重阻礙了新農村建設的發展和城鎮化的發展，阻礙了和諧社會的持續發展。

三、打造服務型鄉鎮政府的路徑選擇

1.打造服務型政府方法之一：職能轉換。打造服務型政府，職能轉換是關鍵。2009年1月，中央下發的深化鄉鎮機構改革的指導意見明確規定了鄉鎮政府的四項職能：促進經濟發展、增加農民收入；強化公共服務、著力改善民生；加強社會管理、維護農村穩定；推進基層民主、促進農村和諧。總的來說鄉鎮政府職能包括：政治職能、經濟職能和社會職能。從縱向政府間履行職能的權重來看，越到上級政府，政治和經濟的職能權重就越大，越到下級政府，社會管理(公共服務)的職能權重就越大。最后從較好地劃分了縱向政府間各自職責的發達國家經驗來看，無不是讓基層政府負責直接涉及社會公眾切身利益的具體事務。服務型鄉鎮政府模式強諷的是政府職能應從“管理”走向“服務”，這種服務在服務型政府的基本價值理念下，不僅體現了社會職能的重構，也涵蓋了政治職能和經濟職能的重構。而且“公共物品和服務應當由能夠完成支付成本和贏得收益的最低級政府提供”。鄉鎮政府作為我國農村地區的最低級政府，越應該貼近社會，其職能就越應該偏向于社會事業和社會管理。要加強鄉鎮政府社會管理和公共服務方面的職能，建立綜合服務平臺。

重構鄉鎮政府的職能：

(1)政治職能——鄉鎮政府的政治職能主要包括推進基層民主、促進農村和諧。在民主和法制的基本理念和框架下，服務型鄉鎮政府主要政治職能就是為公民提供充足的機會和渠道參與社會事務的管理。向村委會放權，推進基層民主，發揮村民自治組織的作用，保障村民自治制度的良性運作，保障農民當家作主的權利，杜絕濫用職權和知法犯法的行為，進而促進社會主義新農村的和諧發展。

(2)經濟職能——鄉鎮政府的經濟職能主要包括促進經濟發展、增加農民收入。在經濟體制下，鄉鎮政府不應承擔微觀經濟管理的職能，應依靠市場機制實現對農村經濟資源的合理配置。為避免農民“先天不足”和“市場失靈”而帶來的職能缺位，鄉鎮政府應該掌握職能范圍，積極帶領農民致富，增加農民收入；積極引入村級自治組織來承擔鄉村經濟發展的職能。例如積極帶領群眾致富，通過技術培訓，引進經濟人才，利用通訊、廣播電視等各種媒介，了解相關的市場信息和政策信息，強化信息服務能和生產生活能力；給農村的剩余勞動的再就業提供政策咨詢、需求信息、就業指導，努力促進農民就業創業的積極性和主動性。

(3)社會職能(公共服務)——鄉鎮政府的經濟職能主要包括強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定。在改善民生成為調整國民收入分配格局重要內容的背景下，服務型鄉鎮政府的公共服務和社會管理職能應大大加強，積極主動應對鄉鎮繁雜的日常社會事務和公共產品的提高，維護農村社會穩定。一是執行高層級政府的任務，落實上級政策，尤其是投資的公共服務項目，應為民眾提供直接服務。例如要積極落實農樹養老保險，加快建立新型農村合作醫療、農村醫療救助制度，健全和落實國家貧困醫療救助制度；加快建立覆蓋城鄉的公共服務就業服務體系；鞏固和完善農村義務教育經費保障機制，落實好教師培訓制度和績效工資制度；搞好新農村建設規劃引導，加強農村水電路氣房建設；完善以政府為主導的維護群眾權益機制；加強農村的法治教育，推進農業綜合執法，加強農村消防工作，健全農村應急反應機制等。二是積極吸引、組織和管理企業、社會團體和個人投資公共服務項目，開辟公共服務投資新渠道，創新公共服務方式。

2.打造服務型鄉鎮政府方法之二：權責分配。由于鄉鎮財政體制不健全，縣鄉之間的分配關系不明確，農村稅費改革后鄉鎮財政困難、財力不足，造成鄉鎮政府權責分配失衡，限制了鄉鎮政府社會和公共服務的能力。合理分配權責是重新定位鄉鎮政府的角色，打造服務型鄉鎮政府的關鍵。鄉鎮政府的權責，應該與鄉鎮政府的基礎性地位和服務型政府的定位相一致。

(1)財權與事權相結合。一是從有利于鄉鎮政權建設和鄉鎮經濟、社會事業發展出發，將適合鄉鎮治理的收支下放到鄉鎮治理，做到鄉事鄉辦、鄉財鄉理，權責結合。正確處理縣鄉分配關系，合理分配縣鄉財力，在兼顧縣級財政支出需要的同時，最大限度地照顧鄉鎮財政利益，凡是從農村收取的農業稅，農業特產稅及其附加費，都要全部用于鄉村，保證鄉鎮組織運轉的基本支出需求。對財力不能保證基本支出需要的鄉鎮，縣、市、區應當視財力情況，通過轉移支付等形式予以補助。二是加強集體資金治理。稅費改革后從客觀上減少鄉鎮的財力，要加強集體資金的治理，管好用好每一筆錢，集體資金不要平調、擠占和挪用，同時完善減人、減事、減費的配套措施，節約資金，防止收費反彈。

(2)職責和權力相結合。服務型鄉鎮政府的職責與其財權和事權相均衡，建立權責協調機制，上級政府要根據協調性原則，來保證鄉鎮政府的財權和事權的統一，并合理有效地賦予其相應的職責范圍，以保證鄉鎮政府的權責均衡，更加有效地提高政府的服務和工作效率，以更好的面向本轄區公民的公共服務和社會管理。應將鄉鎮政府塑造為農村日常事務的管理者，農村居民日常生活的服務者和日常性的公共產品和服務的提供者。鄉鎮政府也應該組織和協調公民和社會組織進行自我服務和自我管理，例如農村社區服務、環境衛生、娛樂與休閑等。這并不意味著要由鄉鎮政府來包辦其轄區內居民的一切日常生活，鄉鎮政府還可以建立多元合作公共服務機制，在公共服務中意政府為主導，和其他主體(服務型企業、非政府組和公民個人)合作，競爭性的提供公共服務和產品。這樣不但可以在降低鄉鎮政府財政負擔的同時提高服務的質量和效率，還可以解決轄區內居民的部分就業問題。

參考文獻

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