我國服務型政府的職能研究

[摘要]運用公共物品理論、公共選擇理論和私營部門管理理論等，探討服務型政府的職能及其表現形式，以服務于我國行政管理理論的發展，以及我國服務型政府的構建。

[關鍵詞]服務型政府；社會參與；公共利益

一、服務型政府的理論基礎

(一)服務型政府提出的背景

“服務行政”(Leistungsverwaltung)這個概念最早是由德國行政法學者厄斯特·福斯多夫(1902～1974)提出。在我國，“服務型政府”類似字眼最早出現在九十年代初，不同的人對這一概念的理解非常不統一；被我國學術界公認的“服務型政府”的概念，是由劉熙瑞教授于2002年提出。這一概念真正被應用于行政學領域和政府工作的局面起始于2004年2月，當時國務院總理溫家寶在中央黨校省部級主要領導下部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上正式提出我國要建設“服務型政府”的目標；在十屆人大三次會議的政府工作報告中，溫家寶總理更是用一個完整部分來論述服務型政府的建設；2006年黨的十六屆六中全會通過的《決定》明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”；2007年黨的十七大報告中明確指出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。

(二)服務型政府的概念

1.服務型政府的內涵。劉熙瑞教授做出如下界定：服務型政府是指在社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。從該內涵出發：首先服務型政府倡導的是一種社會本位的理念，即以維護社會公共利益為出發點的經濟法的本位思想；其次在民主范圍內，服務型政府更關注公民的民主權利與治理的合法性；再次公民意志上升到一個新的高度，在服務型政府背景下，要求政府按照公民的需求提供服務：最后突出服務理念，打破了政府壟斷地位，要求政府重新審視政府與市場、公眾、社會的關系，要求理順政企、政事的關系。

2.服務型政府的特征。國內觀點主要如下：汪大海教授認為服務性的原則應包括回應性、公正透明、高效便民、責任和以人為本的特征；周定財教授認為服務型政府應是以民為本、職能有限、法治、信用、廉價、民主參與、自我完善和創新的政府；趙宏斌教授等人將服務型政府的特征概括為民主、透明、回應、便民四個方面；王盛琳教授認為服務型政府是民主負責、提供公共產品和服務、依法行政、務實廉潔的政府。其他學者的看法和以上觀點基本一致，綜上，服務型政府的本質就在于“為民服務”。從這個本質出發，再結合公共管理的理論基礎，服務型政府具有三個大方面的職能形式：首先應該體現為社會參與，只有全社會都參與到公共治理之中，充分表達合理的利益訴求，公共部門才能提供符合社會需要的公共產品和服務，使公眾滿意；其次保障公共利益，從社會契約論角度看，政府的權力來源于公眾，只有充分保障公共利益，政府的治理才具有合法性；最后高效便民，是“為民服務”最直接的寫照，要求提高公共部門的工作效率，快速、及時、便捷地為公民提供服務。本文將對這三種職能形式的構成與表現進行詳細闡釋。

二、社會參與職能的構成與表現

(一)社會參與的特征形式

首先是民主，最基本的就是保障公民的權利。只有保障社會各方的話語權，各類主體才能夠有話所說、有意所表，才能參與到公共事務治理和公共政策制定的過程之中。其次是信息透明的要求。需要政府公開政策信息，及時讓公眾、利益集團、社會團體等各方社會主體了解并掌握政策動向，針對政策中不完善之處獻言納策，保證公共政策的質量，實現預期目標。再者是合作與網絡化的要求。社會各主體與政府是合作的關系，進行網絡化治理，在這個網絡結構中，任何一個主體都無法獨立完成公共事務的治理，必須取長補短、職能互補，才能維系治理網絡的穩定、順利完成公共事務的治理。

(二)實現社會參與的途徑

公開聽證。在制定公共政策過程中，或做出其他涉及公眾利益的決策時，需要聽取有關專家、利益團體和公民代表的意見，盡可能地廣泛征求建議，將多方的意見或建議公開地進行討論、論證。社會調研。在決策前，政府要主動進行社會調查，可以利用公開的調查問卷的形式，也可采用“小道消息”的途徑，旨在獲得社會對決策的反映，以進行前饋控制。決策施行之后，政府還應當再次進行社會調查，收集社會各方對該決策的意見和建議，進行反饋控制。政務公開。這是信息透明的要求，公開公共事務、決策制定過程、政策信息等，確保社會各方了解、掌握必要的信息，才能充分行使話語權，保證獨立、平等的主體地位，使合作得以實現，保障社會各方的有效參與。

三、保障公共利益的表現形式及途徑

(一)保障公共利益的表現形式

精簡。由公共選擇理論中官僚理性人假設為基礎提出來的，要求小政府、少預算、有限職能的政府，關鍵是明確政府角色的問題，即該做什么和不該做什么。負責。即為公眾負責、為公共利益負責、為其所作所為負責。首先是對政府角色的延伸，即政府應做到有所為和有所不為：其次還表現為回應公眾；再次表現為合法的治理活動、自覺地接受監督。廉潔。由于官僚也是理性人，會追求自身利益的最大化，導致社會公眾利益受損。保障公共利益必然要求公務員清正廉明、奉公守法、大公無私。

(二)保障公共利益的途徑

建立健全責任機制和監督機制。在公共服務領域，“中央與地方以及地方各級政府之間存在著職權同構、責權不夠明晰、職能交叉錯位等現象”。需要明確政府職能，合理劃分中央與地方的事權，通過簡化政府組織問的層級結構、地方的合理分權以及加強橫向合作等措施進一步調整政府間關系，以避免因過度擴張造成社會資源浪費，致使公共利益受到侵蝕。除此之外，健全監督機制可以有效監督政府行為，起到遏制貪污腐敗現象的發生。目前，我國監督體系由三個系統、九個主體和相應的12種功能的監督活動構成，其中社會監督系統是急需建立健全的，需要培育社會力量、增強公眾民主意識、發揮媒介輿論的監督職能、壯大社會團體等方式來完善該監督系統。控制政府規模，建立合理預算體制。以“小政府、大社會”為導向，建立規模小、花費少、職能有限的政府，裁撤冗員和職能重疊的機構。需要合理規范預算，實施績效預算體制，以減少政府成本、節約資源、明晰財政支出用途、提高資金使用效率。

四、高效便民的表現形式及途徑

(一)高效便民的表現形式

便捷、優質而周到的服務。回應性。由于顧客導向的理念，政府將公共服務的對象視為顧客，形成“供應者一顧客”的關系，這一關系的順利實現在于信息的交互反饋，只有在了解信息之后，政府才能相應的采用最便捷的方式提供服務。對于公眾的要求和期望，政府，焉要及時做出回應，以保證服務的高效率，才能降低公眾的消費成本，同時提高其滿意度。創新性。首次提出“企業精神”的法國經濟學家薩伊(Jean Baptiste Say)將其定義為能夠實現資源從低產值轉移至高產值的地方，并運用新方法、新手段配置資源，以提高和加強效能與效率。這種創新性表現在服務型政府中，即以高效便民的指導下，要求變革政府僵化并缺乏效率的工作方式和制度等，尋求各種新方法、新途徑來提高資源利用率、工作效率以及工作成效。

(二)高效便民的實現途徑

信息化的工作方式。在信息化的時代，信息技術已經越來越成為提高工作效率的有效途徑，政府將信息技術引入政務管理之中，開展電子政務。公眾可以通過網絡，足不出戶的進行網上審批、網上辦理手續等，大大降低了公眾的成本。簡潔化的工作程序。針對部門內部工作人員服務態度差、效率低下等問題，可以采用競爭性的工作制度，即合同聘任制、績效工資制、績效考核制等，取消終身雇傭制、資歷升遷制。

參考文獻

[1]陶品竹.公共服務理論與行政法學的轉型[J].西南政法大學學報，2007(4)

[2]張傳彬.“服務型政府”建設的前提條件研究[J].成都行政學院學報，2008(1)

[3]《理論動態》編輯部.樹立和落實科學發展觀[M].北京：中共中央黨校出版社，2004