淺析建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施代建制存在的問題

摘要近十年來在非經(jīng)營性政府投資建設(shè)工程領(lǐng)域，產(chǎn)生了一種新興的項(xiàng)目管理方式――代建制項(xiàng)目管理模式。代建制實(shí)施已近十年，武漢市從事建設(shè)項(xiàng)目代建制的企業(yè)也逐漸擴(kuò)大，在實(shí)施代建制項(xiàng)目管理過程中，不論在理論還是在實(shí)踐中均存在不少問題，需有待進(jìn)一步探索和完善。本文淺析了目前實(shí)施代建制項(xiàng)目管理存在的問題。

關(guān)鍵詞代建制 現(xiàn)狀 問題

中圖分類號:C93文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

1 代建制的含義和實(shí)質(zhì)

項(xiàng)目代建制最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制(CM制)，包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工試運(yùn)行等工作。在我國，根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會起草、國務(wù)院原則通過的《投資體制改革方案》，代建制是指由政府通過招標(biāo)或直接委托的方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。

專業(yè)化的代建單位，作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理，通過專業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

2 項(xiàng)目代建制的管理模式

根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，從2004年起，湖北省在武漢、襄樊、宜昌、荊門等4個城市進(jìn)行了試點(diǎn)，其中武漢市早在1999年就已經(jīng)開始試行代建制項(xiàng)目管理模式，當(dāng)時叫“交鑰匙”工程(武漢市博物館新建工程是當(dāng)時試點(diǎn)的第一個“交鑰匙”工程)。目前項(xiàng)目“代建制”已廣泛推行并逐步積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新發(fā)展，歸納起來主要有以下兩類管理模式:

(1)政府集中代建制。如由政府部門專門成立的機(jī)構(gòu)或公司，代建政府投資工程。武漢市早期試點(diǎn)的“交鑰匙”工程項(xiàng)目管理，就是這種模式，由政府成立專業(yè)的項(xiàng)目管理公司，對政府投資項(xiàng)目實(shí)行“交鑰匙”項(xiàng)目管理。這種機(jī)構(gòu)不以贏利為目的，專為政府服務(wù)，且?guī)в幸欢ǖ恼毮堋＿@種模式利于實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理，避免不規(guī)范行為，在管理、技術(shù)和質(zhì)量上便于掌握控制。在市場經(jīng)濟(jì)還不完善，各類代建公司發(fā)展不平衡、不成熟的情況下，集中代建作為一種過渡形式采用，目前已不采用這種模式。

(2)公司代建。它能較好地控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，避免“三超”弊端。但是，公司代建制是新生事務(wù)，各地正在探討解決代建公司力量薄弱，是否具備真正從事工程項(xiàng)目管理能力，能否避免暗箱操作，克服盲目追求利潤、不顧政府投資效益，并對政府投資項(xiàng)目實(shí)行終身質(zhì)量負(fù)責(zé)等一系列問題。

3 建設(shè)項(xiàng)目代建制發(fā)展現(xiàn)狀

武漢市實(shí)行代建制較早，從1999年開始，武漢市在深化工程建設(shè)管理體制改革的過程中，就通過采用招標(biāo)或直接委托等方式，將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益性的政府投資項(xiàng)目委托給一些有實(shí)力的專業(yè)公司，由這些公司代替業(yè)主對項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步發(fā)展成為了現(xiàn)在的項(xiàng)目代建制度。

武漢市實(shí)施代建制近十年的實(shí)踐中，與傳統(tǒng)的建設(shè)模式相比，具有明顯的優(yōu)勢，主要達(dá)到了以下工作效果:

(1)使各方的權(quán)責(zé)明晰，通過分離“投資、建設(shè)、管理、使用”，項(xiàng)目重大決策及資金籌措等工作由使用方負(fù)責(zé);建設(shè)的管理工作由代建方負(fù)責(zé)，建設(shè)任務(wù)由設(shè)計、施工、監(jiān)理單位負(fù)責(zé);監(jiān)管工作由政府部門代表投資方負(fù)責(zé)。

(2)提高了政府資金使用效率，達(dá)到了有效節(jié)約投資、防止“三超”現(xiàn)象的目標(biāo)。如由我公司代建市屬醫(yī)院工程，代建單位發(fā)揮自身專業(yè)力量，對原設(shè)計方案提出優(yōu)化建議，為業(yè)主單位節(jié)省投資500萬元。

(3)有利于發(fā)揮代建方專業(yè)的管理優(yōu)勢，優(yōu)化管理水平，使政府及使用單位的職責(zé)由事務(wù)性管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^層面的監(jiān)管工作。

4 建設(shè)項(xiàng)目代建制存在的問題

代建制在實(shí)施操作過程中也暴露出一些問題，在一定程度上阻礙了代建制的推廣。目前存在的主要問題有:

(1)法律法規(guī)不健全。目前，現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定代建單位的法律地位，直接導(dǎo)致相關(guān)各方的職責(zé)將難以確認(rèn)，在辦理土地、規(guī)劃、建管等審批手續(xù)的時候存在較大困難;此外，代建單位在地方單位的過多干預(yù)下也難以正常履行職責(zé)。

(2)使用人授權(quán)不充分，代建實(shí)施過程中溝通協(xié)調(diào)任務(wù)繁重。對代建制推行的目的，使用單位往往認(rèn)識夠，多數(shù)單位認(rèn)為是搶了自己的利益，而不愿意實(shí)施代建，即使搞了代建，也只是走走程序，并沒有給予充分授權(quán)，代建人某種程度上起到了施工現(xiàn)場的管理者或是項(xiàng)目監(jiān)理者的責(zé)任。授權(quán)不夠造成職責(zé)與權(quán)利的失衡，給代建人實(shí)施其管理工作帶來很大被動。

(3)權(quán)責(zé)不清。由于代建制相關(guān)規(guī)定及代建合同約定的責(zé)任和義務(wù)不夠明確，導(dǎo)致工作職責(zé)不清的問題。首先，代建單位與使用單位、監(jiān)理單位存在工作重疊。其次，代建單位直接參與代建項(xiàng)目的監(jiān)理、招投標(biāo)代理及造價咨詢工作。

(4)代建管理費(fèi)偏低，代建單位派駐人員缺位現(xiàn)象比較普遍。代建管理費(fèi)基本占工程投資控制目標(biāo)額的比重為3%左右，代建管理費(fèi)偏低問題已嚴(yán)重影響到代建工程的管理和質(zhì)量。以我公司負(fù)責(zé)管理的市屬某學(xué)校新建項(xiàng)目的代建管理費(fèi)進(jìn)行分析，該項(xiàng)目代建管理費(fèi)為40萬元，嚴(yán)格按合同約定的人員、工期測算該項(xiàng)目最終的凈收益僅約2萬(下轉(zhuǎn)第113頁)(上接第109頁)元。由此可看出代建項(xiàng)目盈利微薄，從而造成代建人的積極性不高，派駐人員缺位現(xiàn)象比較普遍。

(5)代建人的收益與風(fēng)險和責(zé)任不對等。代建人的收益包括兩部分，代建費(fèi)收入和節(jié)約投資的獎勵，關(guān)于代建費(fèi)比較低的問題前面已經(jīng)闡述過。關(guān)于節(jié)約投資獎勵，從工作實(shí)踐來看，代建單位能夠做到把投資控制在政府批準(zhǔn)的投資額內(nèi)，已算是不錯了，基本“享受”不到節(jié)余分成的待遇。而代建人的責(zé)任是不僅全面完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，而且還要按照合同約定承擔(dān)相應(yīng)的管理和經(jīng)濟(jì)以及安全責(zé)任，同時還受一些潛在風(fēng)險的影響，如代建人還要面對來自項(xiàng)目使用單位定位不明確對管理的干擾風(fēng)險，工程條件變化的工期延期風(fēng)險，出現(xiàn)損失后的財務(wù)賠償風(fēng)險等。這些風(fēng)險都有可能從履約保函中扣除賠償金，如果履約保函金額不足的時候，相應(yīng)的扣減項(xiàng)目代建費(fèi)，代建費(fèi)還不足的時候，由代建單位的自有資金承擔(dān)。假如真有一個項(xiàng)目出了問題，對智力密集型企業(yè)來講，恐怕都會造成較大的打擊。

(6)代建制企業(yè)自身的管理能力不足，沒有形成強(qiáng)的核心競爭力，難以對工程建設(shè)實(shí)施全方位管理。目前代建單位大多仍局限于某一工作領(lǐng)域，具體工作內(nèi)容多數(shù)也局限于協(xié)調(diào)管理工程現(xiàn)場以及解決處理周邊的問題。同時，目前的工程代建管理僅涉足于工程前期的征地拆遷、工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度以及外部矛盾協(xié)調(diào)和相關(guān)手續(xù)的辦理等方面，在投資控制上缺乏足夠的主動性。尤其是涉及工程合同的談判簽訂工程進(jìn)度款的支付等方面，代建單位尚未發(fā)揮其專業(yè)化的管理優(yōu)勢，未能積極地做好投資控制工作。

總之，只有解決以上這些問題，從政府、業(yè)主到代建單位，形成“非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目”代建管理的合理模式，才能實(shí)現(xiàn)代建管理的可持續(xù)性地良好發(fā)展。