農村政策變化與村干部經濟利益分配

摘要本文通過研究王村1985年以來農村政策變化與村干部經濟利益分配的關系發現:村干部利益分配的多少與村干部執行農村政策的監督困難程度成正比，監督村干部執行農村政策越困難，村干部所獲得的利益越多;反之，則少。因此，要約束村干部的非法行為，就應加強對村干部的監督，在農村實行廣泛的民主政治。

關鍵詞農村政策 利益分配 監督

中圖分類號:F3文獻標識碼:A

20世紀八十年代以來中央政府的農村政策是不斷變化的，相應地，村干部獲取的經濟利益也處于變化之中，那么，二者究竟存在什么關系呢?如果能夠發現這兩個變量之間的關系，我們就可以通過調整農村政策來限制村干部的非法利益，規范農村基層干部的行為，鞏固黨和政府在農村的執政基礎。但迄今已有的研究并沒有對此進行詳細的研究和梳理，而“政治的本質是借助公共權力對利益和社會資源的分配”， ①要真正理解農村政治，就必須研究政策與利益分配的關系。

本文研究所依靠的所有的數據和資料全部來自筆者于2006年王村調查所獲得的第一手真實資料，這些資料包括各種訪談記錄、農戶家保存的歷年原始交費單據等。

1 1985年以來王村村干部利益獲取狀況

王村是中國北方一個普普通通的村莊，遵循學術研究的慣例，我們將這個村莊稱之為王村。村干部獲取的經濟利益既包括農民繳納的各種稅費，也包括村莊其它利益，如村莊集體收益、村莊重大資產的處置等。農民上繳的各種稅費可以大體反映村干部經濟利益的分配狀況，我們以該村處于中等經濟水平的某農戶1985年――2005年(缺1986年)歷年實際交納各種稅費的原始單據為依據進行分析。

王村某戶1985年――2005年(缺1986年)歷年繳納稅費分析分析上述圖表可以發現，1985年以來王村村民上交稅費數額大體可分為三個階段:1985年到1990年為第一階段，在這幾年里村民上交稅費盡管在增長，但增幅不大，稅費負擔相對較輕，村干部能夠攫取的利益不多;1991年到2002年為第二階段，在這段時期村民稅費負擔處于持續高位，村干部獲益甚豐;2003年以來為第三階段，在這幾年里稅費負擔大幅下降。

2 農村政策變化與村干部利益分配

一個奇怪的現象是:村干部獲得各種非法利益大都師出有名。村提留、“兩工”(義務工和勞動積累工)和國家糧食定購任務是國務院1991年出臺的《農民承擔費用和勞務管理條例》中規定的屬于農民的合理負擔。國務院1994年制訂的《婚姻登記管理條理》規定，農民結婚應提交村民委員會出具的婚姻狀況證明，離婚應提交村民委員會出具的介紹信;這個條例直到2003年才廢止，新條例取消了農民結婚、離婚需由村民委員會出具證明的做法。村干部利用國家規定的合法的收費項目盡可能地擴大自己的利益，主要是變相增加收費的數量和改變用途，并利用國家所授予的準行政職能來保證這些非法利益的實現。

擁有最高權威的中央政府是否對基層村干部的非法行為一無所知呢?通過分析1991年以來中央政府制訂的法律、法規和下發的文件或通知可以發現，實際情況并非如此。《中華人民共和國農村土地承包法》第三十五條規定發包方不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包，第六十三條規定:機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的5%;②《關于穩定和完善土地承包關系的意見》(國發[1995]7號)中規定不得借調整土地之機變相增加農民負擔，無論是叫“口糧田”、“責任田”還是叫“經濟田”，其承包費都屬于農民向集體經濟組織上交的村提留、鄉統籌的范圍，要嚴格控制在上年農民人均純收入的5%以內;③《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》(中發[1996]13號)重申不許以資代勞，禁止在結婚登記、中小學生就學、建房和計劃生育指標等審批、辦理過程中向農民的一切搭車收費，禁止非法向農民罰款，不得在收購農副產品時代扣代繳村提留;不得虛報農民收入、超限額提取村提留;④《中華人民共和國農業法》規定，沒有法律、法規依據的收費和罰款，農民有權拒絕。⑤

每個縣級政府管轄著幾百個村莊，而且縣級政府的主要精力放在縣城而非農村，因此也難以對每個村干部的行為進行監督。越是難以監督村干部的行為，村干部攫取的私人利益就會越多。

既然難以監督村干部的行為，為什么2003年以來村干部攫取的利益大大減少了呢?2003年以來村干部攫取的利益減少是因為2002年推開的稅費改革，稅費改革從根本上取消了村提留，并規定最多在三年內取消“兩工”，農業稅也已基本取消，這導致了村干部從政策中能夠攫取的利益減少。通過改變農村政策，使村干部的非法行為變得容易監督，因此，隨著監督的嚴格，村干部攫取的私人利益較以前減少。

但是，隨著村干部從政策中獲益減少，村干部加快了對村莊范圍內公共資源的獲取，這是對王村調查結束一年后再次走進王村發現的現象，包括村莊范圍內的沙石、礦產、集體廠房、土地等村莊公共資源，如王村河套內外幾百畝的沙石歸村支書的兄弟獨家開采、王村近300畝土地歸村支書的兄弟所有，這個數字超過了解放前該村地主的土地量。⑥因此，在新的政策背景下，村干部攫取私人利益的方式出現了新的變化，應引起中央政府的注意。

3 研究結論

因此，通過上述分析可以得出以下結論:村干部利益分配的多少與監督村干部執行農村政策的困難程度成正比，監督村干部執行農村政策越困難，村干部所獲得的利益越多;反之，則少。因此，要減少村干部的非法利益，就應該加強對村干部的監督，加強監督的途徑有兩種:一是自上而下加強對村干部執行中央政策的監督;二是自下而上加強對村干部的監督。由于稅費改革使村干部從政策中獲益減少，使村干部明顯違反政策的行為易于監督;村干部獲取利益的途徑從搭政策便車轉到對村莊內部一切公共資源的掠奪，因此，要加大對村干部的自下而上的監督，規范農村基層干部的行為，鞏固黨和政府在農村的執政基礎，這就需要在農村開展廣泛的民主政治，任何權力都是屬于社會的，只有來自于社會授權并能被公民控制的權力才具有合法性。

★本研究受河南理工大學人文社科基金資助項目，項目編號:R2006-23

注釋

①于風政.論政治文明建設中的借鑒與創新[J].中州學刊，2004(3):51.

②③④⑤齊秀生.農村發展的政策與策略[M].濟南:山東人民出版社，2004:638，642，180，194，289.

⑥據筆者與王村一老年人的訪談紀要.