城鄉建設用地增減掛鉤分析

摘要：城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤是加強農村建設用地整理，拓展城鎮建設用地空間。推進社會主義新農村建設的有力措施。本文在對溧陽市農村建設用地整理的潛力與可行性分析的基礎上，進一步分析了溧陽市實施掛鉤的整理模式，實施目標、實施規模與布局，開展農村居民點整理拆遷安置保障的措施，提出了結論和建議。

關鍵詞：建設用地；掛鉤；項目區

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

隨著新一輪土地利用總體規劃修編工作的深入開展相關政策、措施陸續出臺，國家對土地的宏觀調控力度不斷加大。嚴格保護耕地，節約、集約用地，優化城鄉建設用地結構和布局不僅成為土地管理的主旋律，也成為新一輪土地利用總體規劃修編的鮮明特色。城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策正是在這種背景下應運而生的。為簡便起見，筆者將城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤簡稱為城鄉建設用地增減掛鉤。實施掛鉤政策的關鍵在于農村建設用地的整理，其中主要是農村居民點用地整理。

1、城鄉建設用地增減掛鉤的內涵和意義

1.1 城鄉建設用地增減掛鉤的內涵

所謂城鄉建設用地增減掛鉤，即為城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，是指在土地利用總體規劃確定的規劃用途分區的基礎上，按照土地節約、集約利用的要求，采取科學的工程技術手段，通過將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

1.2 城鄉建設用地增減掛鉤的意義

(1)便于加強村莊規劃和農村人居環境治理。對現有分散的村莊和農村居民點進行重新規劃和治理，既不科學，也不現實。而將新建設的農民住宅小區統一規劃，統一容積率，統一住宅式樣，能更好地引導農民搞好農村污水、垃圾治理，改善農村環境衛生，構建環境友好型和諧社會。(2)為城鎮建設用地，尤其是重點建設項目用地拓展空間。隨著經濟的發展，耕地總量減少和用地需求量增加的矛盾在一些地區越來越突出，依靠國家每年下達的用地指標并不能解決用地問題。而通過“掛鉤”，以村莊建設用地整理出的節余指標用于城鎮建設，可以緩解當前建設用地指標緊張的矛盾。(3)有利于加速農村城鎮化、現代化進程。一方面，通過農村建設用地的整理，將有效推進“工業項目向開發區集中，農民居住向城鎮及中心村集中，基本農田向保護區集中”；另一方面，整理所得到的新增耕地面積，等量置換到城鎮建設區，可以為城鎮建設發展拓展空間。(4)有利于土地資源的保護和土地利用規劃的實施。現行土地利用總體規劃暴露出空間布局不合理、規劃實施過程中城鄉建設用地總量同步增長等缺點。而大力推進農村建設用地整理復耕，實行城鄉建設用地增減掛鉤，可以保持耕地總量平衡，確保土地利用總體規劃既定目標的實現。

2、溧陽市農村建設用地整理的潛力與可行性

2.1 項目區農村建設用地整理潛力

分析現有土地利用總體規劃、城鎮規劃、鎮村布局規劃等規劃基礎、項目區所在區域自然條件、經濟投入能力、整理成本和群眾意愿等條件，得出規劃期內可以實現的農村建設用地整理的現實潛力。在溧陽市近期資金的籌措渠道、籌措能力及群眾意愿的基礎上，確定溧陽市農村建設用地整理的現實潛力。具體分析可以作為現實潛力的區域具體有以下幾類：

(1)農村建設用地長久廢棄閑置，空置率高，整理成本較低的區域。隨著城鎮化進程的加快，溧陽市農村居民點居住人口減少的趨勢愈加明顯，農民收入的增加，農民在城鎮購建住宅在經濟上成為可能，農民舉家遷往城鎮的現象較多，導致項目區內存在一定面積閑置的農村居民點，不少農村居民點常年閑置；在一些村莊內，倒塌的舊房基地荒蕪，房屋四周邊角地空置，村邊建新房，村中棄舊房，舊房或用來堆放雜物、禾草，或關養豬牛，或完全閑置不用，有些村莊空置率接近60-70％。這些都造成農村建設用地利用率低，土地浪費嚴重。這些區域進行整理成本較低，實施難度小，可作為現實潛力。

(2)農村建設用地整理資金籌集比較容易落實的區域。農村建設用地整理資金是進行整理的首要和關鍵因素，如何在較短的時間內建立起一套高效的農村建設用地整理資金籌措、運作和監督機制，保證農村建設用地整理過程資金的按時足額到位以及資金的高效利用；是分析能否作為農村建設用地整理現實潛力區域的關鍵問題；規劃中我們考慮把農村建設用地整理資金籌集比較容易落實的區域作為現實潛力可以近期進行整理。

(3)農村居民點零星分散，分布較為偏遠，設施條件差，群眾要求整理愿望強烈的區域。農村居民點布局比較零星分散，特別是個別發展較為緩慢的農村居民點分布更零星偏遠，這就造成了在同一行政村內組與組之間、戶與戶之間的間距大，給水、排污、電力、電訊、綠化都缺乏規劃布置，配套性與共享性差。村內水、電、氣、通訊、道路等基礎設施建設滯后，文化、教育、醫療、衛生等設施不完善，使用功能混雜，不僅導致村莊的居住環境質量差，而且給農村居民生產生活帶來極大不便。

(4)土地產權清晰簡單，土地權屬調整難度小的區域。在對農村居民點進行整理的過程中，不可避免地會出現土地權屬調整問題。土地權屬調整是土地所有權、使用權和土地利用方式的變更，涉及不同主體之間用地關系和利益關系的協調問題，是能否實施農村建設用地整理的重要條件。規劃中考慮把土地產權清晰簡單，土地權屬調整難度小的區域作為農村建設用地整理的現實潛力。

2.2 項目區農村建設用地整理可行性

項目區土壤、水文、氣候等自然條件都比較優越，適宜農業生產和農作物的生長，為農村建設用地整理活動創造了良好的自然環境。根據實地踏勘，拆舊地塊所在地區的農業生產基礎設施配套程度能夠滿足土地耕作的基本要求。且溧陽市的社會經濟發展水平相對較高，土地市場也比較活躍，政府對掛鉤試點工作高度重視，資金籌措保障有力，各部門協調配合，公眾對試點工作積極支持，這些都有利于農村建設用地整理工作順利開展，有利于掛鉤實施規劃的穩步實施。

3、溧陽市掛鉤規劃方案

3.1 整理模式

2007年度溧陽市三個項目區整理的類型主要是農村居民點整理和廢棄工礦用地整理。

所處區位不同、經濟發展水平不同、農村建設用地現狀特點不同的地區，其農村建設用地整理具有不同的特點，相應采用不同的農村建設用地整理模式。靠近鎮區的地方，可以采用城鎮化模式，即結合農村城鎮化進程的推進，選擇靠近鎮區且有條件的地區對分散的自然村實行整體搬遷，有步驟、有計劃地向城鎮聚集；遠離鎮區的僻遠區域，可以采用中心村模式，即結合農民新建住宅、拆除舊住宅等需要，使農民逐步搬遷到中心村。結合溧陽市農村建設用地整理實際，項目區主要為城鎮化模式與中心村模式相結合的農村建設用地整理。

3.2 項目區實施目標

根據江蘇省國土資源廳及常州國土資源局下達的掛鉤周轉指標及溧陽市人民政府的統一部署，并結合溧陽市掛鉤試點工作的實際情況，確定了全市2007年掛鉤項目區農村建設用地整理目標為：通過1067，3畝的農村建設用地整理，新增農用地面積1067.3畝，新增耕地811.1畝，等量核定為掛鉤周轉指標。全市共安排建新區1066.7畝，占用耕地656.1畝。

3.3 項目區實施規模與布局

3.3.1 別橋鎮-埭頭鎮-上黃鎮-竹簀鎮-溧城鎮掛鉤項目區

項目區內拆舊區總面積368.4畝，新增農用地面積368.4畝，可新增耕地面積280.0畝，涉及拆舊地塊26個。其中，農村居民點拆舊地塊總面積為95.9畝，可新增耕地面積72.9畝；農村工礦廢棄地拆舊地塊總面積為272.5畝，可新增耕地面積207.1畝。

項目區安排建新區367.9畝，其中安排安置區共1塊，分布于竹簀鎮竹簀村，總面積12.2畝，占建新區總面積的3.3‰安排留用區14塊，分布于別橋鎮別橋村等，總面積355.7畝，占建新區總面積的96.7％。留用區全部用于城鎮建設，土地開發利用方向主要為住宅、工業和商業，其中住宅用地占20％，商業用地占30％，工業用地占50％，主要發展機械、服裝、建材等產業。

3.3.2 戴埠鎮-天目湖鎮-溧城鎮掛鉤項目區

項目區內拆舊區總面積201.7畝，新增農用地面積201.7畝，新增耕地面積153.3畝，涉及拆舊地塊9個，項目區實施農村居民點整理31.4畝，可新增耕地面積23.9畝；農村獨立工礦整理170.3畝，可新增耕地面積129.4畝。

項目區安排建新區201.7畝，其中安排留用區10塊，分布于戴埠鎮高橋村等，總面積201.7畝，占建新區總面積的100％。留用區全部用于城鎮建設，土地開發利用方向主要為住宅、工業和商業，其中住宅用地占20％，商業用地占35％，工業用地占45％，主要發展機械、電子、建材等產業。

3.3.3 南渡鎮-上興鎮-社渚鎮-溧城鎮掛鉤項目區

項目區內拆舊區總面積497.2畝，新增農用地面積497.2畝，新增耕地面積377.8畝，涉及拆舊地塊63個，項目區實施農村居民點整理253.7畝，可新增耕地面積192.7畝；農村獨立工礦整理243.5畝，可新增耕地面積185.1畝。

項目區安排建新區497.1畝，其中安排安置區共1塊，分布于南渡鎮強埠村，總面積16.7畝，占建新區總面積的3.3％；安排留用區14塊，分布于南渡鎮聯盟村等，總面積480.4畝，占建新區總面積的96.7％。留用區全部用于城鎮建設，土地開發利用方向主要為住宅、工業和商業，其中住宅用地占20％，商業用地占40％，工業用地占40％，主要發展機電、冶金、建材等產業。

4、結論與建議

城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤是加強農村建設用地整理，拓展城鎮建設用地空間，推進社會主義新農村建設的有力措施。2007年溧陽市掛鉤項目拆舊區面積1067.3畝，建新區1066.7畝(其中安置區28.9畝，留用區1037.8畝)，總投資為3224.25萬元，平均每畝投資3.02萬元。項目的實施有利于提高土地集約利用程度，促進土地資源可持續利用，能夠有效緩解用地供需矛盾，有利于改善農村居民居住條件和生態環境質量，推進社會主義新農村建設步伐，具有明顯的社會、經濟和生態效益。

溧陽市在探索和實施掛鉤政策中采取了進一步明確責任，采用分級管理的模式，建立“市指導，鎮主抓并實施”的工作機制。爭取市領導和部門的大力支持，特別是各相關部門要整合力量，按照規劃要求，積極投入資金，融入到新一輪的新農村建設中去，并加強服務管理，達到雙贏。同時加強宣傳力度，使廣大農民認識到城鄉建設用地增減掛鉤的重大意義，并保證整理項目的透明和公開，隨時接受農民的監督，推進農村居民點整理和新農村建設。

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