試論我國實施行政權監控及構建法治下有限政府的必要性

摘要：法治的本來意義和憲政主義的目標始終是規范和控制政府權力，“權力從屬于法律”乃控權之真諦，現代法治原則強調點之一就是制止行政權的濫用。控制我國現行行政權的權力異化和失控的最佳方式是構建法治下的有限政府。

關鍵詞：控權行政權監控 有限政府

眾所周知，我國采用的是人民代表大會制的民主代議制形式，一切權力屬于人民，人民是最高和最原始的權力主體，人大對人民負責，其它國家機關對人大負責，人民與人大的法權關系類似于民法中的信托關系，人民是信托人或受益人，人大是受托人。因此，國家權力的唯一受益人是人民，任何國家機關作為受托人不得為自己謀利。理論上的道理固然不錯，但在實際運作中出入很大，有的甚至根本背離了行政權的初衷。歸納起來，不外有以下幾方面的原因：

第一，權大于法的歷史傳統根深蒂固，其頑固性給民眾造成一種惡劣的心理定勢，許多為官者的心態恰恰是：權就是大于法！好像權大于法是我們民族的文化遺產似的。

第二，行政權力運行的獨特性決定了它易于被濫用。行政權力不僅具有國家權力的一般特點，即國家意志性和強制性，命令與服從是其基本特征，而且追求高效行政目標的心理更易于不自覺地滑入依主觀意志辦事的泥坑。何況，在行政自由裁量領域日益擴大的管理活動中，濫用裁量權的現象更是在所難免。

第三，改革的運轉為規范行政權提供了新的經驗，但在其運行中新舊體制不可避免的銜接期的漏洞為濫用權力者提供了可乘之機。隨著經濟體制改革的深入，政治體制改革相對滯后，市場經濟發展要求新的權益分配，要求行政權力干預的方式和范圍的改變。而政治上短期內又無法滿足這些需要。行政性壟斷、權力尋租活動便應運而生。

第四，行政工作人員的權力欲作祟。這是人性的固有弱點。博登海默曾尖刻地指出：“一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界線的誘惑，” [16]就人類而言，權力誘惑的魔力是無法抗拒的。羅素更形象地把“愛好權力的強烈動機比喻成好色”，他說“對于大多數人的行為所發生的影響往往超過他們自己的想象。” [17]既然人的權力欲是實實在在的，明智的做法是如何控制它不偏離正軌。

最后，對行政權的監控不力。我國形式上龐大而謹嚴的權力制約機制尚未形成強有力的監控效果。權力機關的監控缺少法定要件：司法審查在范圍及地位上仍有較大缺陷：行政自控的法律后果不明，社會權利的監控力量正在形成過程中，等等。

正是由于以上原因，權利與義務分離的權力失控，缺乏其他機關制約的權力失衡以及權力形式主體與實質主體脫離的權力異化構成了中國行政權運行的現狀。它產生的直接后果便是社會上的腐敗問題。“賄從權轉、貪因權便”。盡管黨和國家三令五申，嚴飭政紀，但此問題的嚴峻性仍有增無減。吏治之弊，莫甚于貪墨，欲成善治，必須強有力地遏制腐敗。事實一再證明，行政權力比其他任何權力更需要控制。法治的基本意義就是法律支配權力，“凡是有行政權力運用的地方都需要有法律對行政權力的控制，這是不會有例外的。”

我國行政權的另一個特點就是過于強大，其觸角延伸到了國家社會生活的各個角落。一如包辦的父母，對兒女們無論什么事情都要橫加干涉，其后果自然是子女們缺乏應有的靈性和獨立性。同樣，由于政府對大小事務的強力干預，我國市民社會的發展極其緩慢，自我調節能力相對不足。公民、社會對國家的依附性仍十分強烈。這一方面有礙于法治環境和民眾主體意識的形成，另一方面為行政權的恣意行使大開方便之門。因為，絕對的權力就是絕對的腐敗。英國歷史學家阿克頓說得好：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”顯然，絕對的權力出自無所不能、無所不管的政府。所以，要防止絕對的權力，根治腐敗的毒瘤，制度性的舉措就是明確權力范圍、限制政府職能：構建法治下的有限政府。

在人治狀態下，政府是超越一切權利之上的，私利常常被所謂的公共利益所排擠、抹殺。有限政府意味著行政權與相對人權利的合理配置，意味著二者活動范圍的法律界定。因為，行政權力的設定和運行會直接或間接地限制甚至剝奪相對人的權利，反過來，相對人權利的行使也可能影響到行政目標的實現，兩者的關系問題正是法治所要關注的焦點。憲政的目標就是。確立國家權力和公民權利之間的合理分界線及其相互協調的機制，從而通過國家權力的正當運用和對國家權力的合理限制來捍衛公民的權利，尤其是法定的權利。法無明文規定，行政機關不得行使；法無明文禁止，公民都可行使。

有限政府意味著深化經濟體制改革的同時，需進一步完善政治體制改革。有學者曾把近代中國積貧積弱的緣由歸因于中國古代只重視行政改革而忽略了政治體制改革，真是言簡意賅。市場經濟的充分發展內在要求政治體制改革的深化。市場經濟的政治含義就是政府與經濟分離。通過限制政府的作用來創造市場經濟所依托的政治環境。有限政府與市場經濟是一對特殊的雙胞胎，它們總是雙雙問世的。

總之，有限政府意味著國家與社會的分離，國家權力與社會權利的分立。在法治國家中，市民社會應有自己自由活動的空間，他們只受法律的支配。政府權力的行使范圍只能被限制在公共領域之內，不允許行政權涉足于私人領域，不容許政府插手民間經濟事務。在有限政府之下，政府的職能是宏觀協調，而不是壟斷和包攬。改革開放前，國家社會一體化的集權式政府體制，禁錮了社會的活力，窒息了市民的生氣，個人財產權和社會經濟自由得不到有效的保障。這些都無疑與現代法治的精神是格格不入的。推進法治要務本，固本，就要創造民主的政治體制。而民主政治體制的顯著特點便是有限政府。

參考文獻：

[1]（英）羅素.《權力論》.商務印書館91版.

[2]孫笑俠.《法律對行政的控制—現代行政法的法理解釋》.山東人民出版社.

[3]載《中國政治—面向新體制選擇的時代》.董郁玉、施濱海編.今日中國出版社，98版.

[4]梁治平、賀衛方主編.《憲政與民主—理性與社會變遷研究》.三聯書店97版.