北京市政公用事業發展城鄉比較研究

[摘 要] 北京市政公用事業城鄉發展水平差距過大，主要表現在城鄉公用事業投資、發展水平和服務水平等方面。市政公用事業發展的城鄉差距還表現在城鄉不同區域(城市中心區、新城、城南地區、城鄉結合部和重點鎮)市政公用事業發展水平參差不齊，以及城鄉各類公用事業發展水平程度上的差距和不平衡。制度缺陷、機制失效、結構失調是導致北京市政公用事業發展城鄉失衡的深層次原因。根本對策在于必須統籌城鄉公用事業發展，實現市政公用事業城鄉一體化。

[關鍵詞] 市政公用事業 發展水平 比較研究

市政公用事業是指由政府管理，為城鎮居民生產、生活提供基本公共服務的行業，主要包括供水、供氣、供熱、公共交通、污水和垃圾處理、公共衛生以及園林綠化等。北京市同全國一樣，城鄉差距不僅僅反映在經濟發展水平、收入差距等方面，也反映在城鄉公用事業的發展水平和發展程度差距極大。除中心城區外，北京廣大鄉村地區(包括城鄉結合部地區、城南地區、重點鎮、新城等)市政基礎設施比較落后，村(居)民在飲用水、供熱服務、燃氣服務、公共交通、垃圾處理、污水處理等方面不能享受與城市居民同等的現代物質文明生活，鄉村地區公用事業基礎差，承載和保障能力非常薄弱，嚴重地制約了首都經濟社會城鄉一體化發展。

一、北京市政公用事業城鄉發展水平差距過大

1.差距之一:公用事業投資城鄉差距大，對農村地區投入明顯不足

城鄉公用事業投資差距大，對農村地區投入明顯不足，這是長期以來“二元”分割的經濟體制所造成的。由于城市財政與鄉村財政的分離，用于城鄉公用事業和基礎設施的固定資產投資主要以城市中心區為主，而農村地區投資嚴重不足(參見表1)。

從表1可見，北京市城鄉固定資產投資長期偏重于城鎮，占比高達91%以上;而對農村地區固定資產投資比例不超過9%，城鄉固定資產投資存在十倍以上的差距。

2.差距之二:城鄉市政公用設施現代化程度和發展水平差距過大

北京城鄉市政公用事業設施的現代化程度和發展水平差距較大，主要體現在:一是農村地區的集中供水率(安全飲用水普及率)、集中供熱面積、潔靜能源普及率、生活垃圾無害化處理率、污水處理率、人均擁有綠地面積、公路里程等主要指標大幅度低于城市中心區。二是農村地區市政公用事業設施的現代化、配套化、系統集成率以及市政公用事業領域中現代科技的運用范圍和自動化程度等方面與城市中心區存在巨大的落差。三是農村地區對市政設施管理方式相對落后，管理方式粗放，難以發揮市政設施的綜合效益。

3.差距之三:城鄉市政公用設施的承載和保障能力、服務水平差距巨大

城鄉市政公用事業設施的承載、保障能力和服務水平差距主要表現在鄉村地區市政公用設施少而簡陋，設施現代化程度低，服務能力和質量不能滿足群眾不斷提高的生活需求，延緩了農村城市化的進程，制約了城鄉經濟社會一體化發展，擴大了城鄉經濟社會發展的差距，不利于北京建設世界城市目標的實現。

二、城鄉不同區域市政公用事業發展水平概況

1.新城:市政公用事業尚處于打基礎階段

《北京城市總體規劃》確定了11個新城，其中順義新城、通州新城、亦莊新城為重點新城。2009年6月，北京市發改委出臺了《關于推進新城基礎設施公共服務和生態環境建設發展的實施意見》，對新城公用事業和基礎設施建設提出了具體規劃。提出要按照供應能力和技術水平適度超前的原則，集中投入建設一批水、電、氣、熱、垃圾處理等配套設施，并給未來發展留有余地。目前，新城公用事業設施建設才剛剛起步，確立的步驟是“五年打基礎、十年成系統、十五年見水平”，目前尚處于打基礎階段，建設任務十分艱巨。

2.城南地區:市政公用事業基礎差、結構不合理

城南地區包括原崇文、宣武和大興、豐臺和房山等區。2009年9月，市政府制定了《2010-2012年促進城市南部地區加快發展行動計劃》。提出未來三年，在城南地區將有步驟、分時序實施一批重大工程，配置一批重大項目，集成一批資金政策，著力打基礎、調結構、上水平，為城市南部地區長遠發展奠定基礎，并力爭使城市南部地區相對滯后的發展面貌得到較為明顯的改善。城南地區市政基礎設施建設長期滯后，主要表現是基礎差、結構不合理、水平低等方面。

3.城鄉結合部地區:市政公用設施設計標準低、重復建設嚴重

城鄉結合部地區是隨著城市中心區向外擴張，在城市建成周邊形成的一個城鄉地域交叉、農民居民交叉、街鄉行政管理交叉的過渡區域，城鄉結合部地區具有界限的動態性、不穩定性和模糊性等特點。目前，北京城鄉結合部地區大致包括朝陽區、海淀區、石景山、豐臺部分區域以及昌平、大興、門頭溝、順義、通州等部分地區。北京城鄉結合部地區面積約753平方公里，有行政村約227個，自然村落約450處，涉及戶籍人口約62萬人，流動人口約280萬人。城鄉結合部地區市政公用設施建設的主要問題是，情況復雜，基礎條件差;城市快速擴張發展導致市政規劃變化快;一些市政設施原設計能力低很快暴露出來，更新換代快導致重復建設比較嚴重。

4.重點鎮:市政公用設施老化嚴重

北京已經確定將10個郊區縣的42個鎮為北京市重點建設發展的鎮 (參見表2)。目前，半數以上的重點鎮鎮區主干路已建成或改造，垃圾密閉化收集運轉系統初步建成，重點鎮的社區衛生服務中心(站)基本覆蓋。2009年，市政府投資重點鎮公用事業和基礎設施建設達到了34億元。但重點鎮公用事業建設欠帳多、基礎條件差，供水、供電、集中供熱、污水處理、天然氣配套等市政公用事業建設嚴重滯后。既有的公用設施年久失修，老化嚴重，不堪重負。

三、北京城鄉市政公用事業分類比較

分析北京城鄉市政公用事業各類別，可以觀察到城鄉各類公用事業本身發展也是不平衡的，特別是鄉村地區公用事業發展極不平衡，這與政府對各類公用事業的投資政策和投資水平相關聯(見表3)。從政府對城鄉公用事業分類投資看，總體上對城鄉公用事業投資總額在增長，對城鎮的投資高于農村地區投資基本格局沒有改變，但鄉村地區不同公用事業類投資和建設有較大的差異。主要表現為:一是鄉村地區公用事業投資偏重于公路、供水、供熱、園林綠化等方面，對供氣服務、市政工程管理、電信、郵政等項目的投資不足且處于連年下降狀態。二是重建設、輕管理和維護的現象比較嚴重，鄉村地區許多公用設施建成后無法正常運轉。三是重物質形態的“硬”件設施建設，忽視環境秩序、公共衛生、污水處理等提升生活品質的“軟”件建設。四是與市政公用事業設施建設相配套的公共服務供給不足，公用事業設施的綜合效益發揮不夠，也在一定程度上制約了公共服務均等化在農村地區的實現。

1.供水服務

北京市自來水供水管線隨著城市道路的建設快速延伸，市區配水管線從2001年的5270余公里，發展到現在的6600余公里，平均每年以260余公里的速度發展。但市自來水集團公司供水范圍目前僅限于五環和六環路以內的城區。遠郊區(縣)城鎮由當地自來水廠或自備井供水;廣大農村地區農民生活用水主要靠自備井水，甚至還有一部分飲用自然水。總體而言，城市中心區集中供水基本解決，但遠郊城鎮和廣大鄉村地區自來水供應范圍非常有限。如，房山區共有16座自來水廠，良鄉城區和城關地區由市政供水，其它鄉鎮由本地水廠供水，鄉鎮自來水廠供水范圍一般只有80%左右，最低的只能覆蓋20%的區域范圍。延慶縣城區自來水廠只有1座，采用市政供水方式，供水能力500萬立方米/日，供應覆蓋范圍11平方公里，只覆蓋延慶鎮331戶居民。

從表4可見，在城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養區的廣大農村地區，使用凈化處理過的飲用水農村住戶只占52.73%、70.98%和56.8%，使用井水住戶比例相當高，村民飲用水安全存在一定的風險。

2.燃氣服務

“十一五”時期，北京市燃氣發展的中心在市區，大部分的資金都投在城市中心區管網建設上，對郊區的燃氣發展投資嚴重不足。在郊區不但燃氣管道密度低、覆蓋用戶少，而且至今還有密云、懷柔、延慶、平谷、門頭溝等區縣沒有用上市區管網供應的管道天然氣，延慶和密云兩縣目前靠每天汽車運輸解決氣源問題。隨著北京市城市建設向外圍的新城和中心城鎮發展，其對天然氣的需求迅速增長，但目前氣源和現狀輸配管網均不能滿足這種迅速增長的需要。

更嚴重的是，遠郊區縣燃氣事業基礎差、底子薄，氣源結構復雜(天然氣、液化氣、沼氣、秸稈氣等)，供氣方式多樣(市政供氣、社會供氣、自供等)，再加上居(農)民居住分散，客觀上也給燃氣一體化建設增加了一定的困難。

現代燃氣產業具有高度的自然壟斷性和網絡依賴性，管道是燃氣輸送的唯一途徑和最佳途徑，縱向一體化的垂直管理方式有利于提高供應效率和使用的安全性。這種情況客觀上也制約了鄉村地區燃氣事業的發展。

從表5可見，在城市發展新區和生態涵養區的農村，使用天然氣和煤氣用戶不足50%。在生態涵養區和城市發展新區，使用柴草作為炊事能源的住戶仍高達42.8%和8.44%。

3.供熱服務

北京市城市中心區基本實現了大市政集中統一供熱，市政熱力管網基本覆蓋城市中心區域，城市中心區集中供熱和燃氣清潔能源供熱比例分別達到21.7%和41.3%，燃煤供熱比例下降到37%。但是，郊區(縣)供熱呈現“散、小、亂”的格局，供熱類型復雜多樣(有燃煤、燃油、燃氣、用電、農民土暖氣等多種供熱方式)，投資主體多元化(有市區兩級政府投資、企業自籌資金等)，管理體制多樣(有國有企業管理、企業自管、社會單位管理等)，供暖費收繳困難等等。據統計，截止2007-2008年采暖季，全市供熱總面積5.76億平方米。其中，城區供熱面積4.33億平方米，遠郊區供熱面積1.43平方米 。遠郊區供熱主要以燃煤鍋爐房為主，對生態環境形成較大的壓力。如，房山區共有鍋爐房201座，其中燃煤198座，燃氣只有3座。門頭區供熱共有鍋爐房79座，其中燃煤鍋爐房75座，燃油鍋爐房2座，電鍋爐房2座。在通州區供熱總面積中，燃煤鍋爐房供熱為1823萬平米，占68%;燃氣供熱面積為856萬平米，占31%;用電面積為12.8萬平米，占0.4%。

4.生活垃圾和污水處理

目前，北京市郊區(縣)城鎮地區及部分鎮，一般由區環衛服務中心對生活垃圾進行收集清運;農村地區，一般實行“村收集、鎮運輸、區處理”的辦法。農村地區現有垃圾填埋場1000多個。但垃圾處理技術單一，大多采取就近簡單填埋方式，資源化、減量化、無害化處理率偏低(如，密云縣農村生活垃圾無害化處理率為78%，房山為73%，延慶為84%，大興為90%，順義為91% );資源再利用率低;回收體系不健全，回收率低;垃圾處理不到位、垃圾分類處于空白狀態;垃圾填埋場緊張等問題較為嚴重。

農村地區污水處理設施少且處理能力落后，污水處理率較低，違規排放較為嚴重，再生水利用率低。有相當一部分農村地區污水沒有進行處理就對外排放，嚴重污染環境;一些地區雨污管網未徹底分流，雨水對污水廠運行有一定的沖擊，影響處理效果，需要完善污水、雨水管網;還有一些污處理廠由于缺乏運營資金，運營時間少;一些污水處理廠原設計標準過低，不能滿足污水處理日益增長的要求。從表6可見，在城市發展新區和生態涵養區，生活污水經過處理和完成改廁的村鎮最多只三分之一。這使得農村地區生態環境面臨嚴峻的形勢。

表6 有生活垃圾和污水處理的村鎮(單位:%)

北京市城市功能拓展區城市發展新區生態涵養發展區

有垃圾處理站的鎮46.8185.7152.1136.51

生活污水經過處理的村鎮29.7957.1425.3531.75

實施垃圾集中處理的村89.1799.0491.9182.87

有沼氣池的村3.5602.865.39

完成改廁的村35.1870.0628.637.64

資料來源:《北京市第二次農業普查資料匯編》，2008年4月

5.交通設施

目前，北京“村村通”工作已經基本完成，但仍然存在道路等級低、數量少、聯絡線少、公路交通設施維護管理困難、人為破壞嚴重、維護資金不到位等問題。市政道路工程是線性工程，涉及區縣、鄉鎮、村較多，多方建設、多頭管理現象較為普遍，增加了管理的難度;受到人員及設備不足等多種因素制約，目前未能實現遠程監控管理，道路照明設施人為破壞較嚴重，照明設施管理水平較落后。從表7可見，進村公路等級不高，以柏油路面為主。

表7 有交通設施的村比重(單位:%)

北京市城市功能拓展區城市發展新區生態涵養發展區

通公路的村100100100100

通公路的自然村100100100100

有二級以上公路通過的鄉鎮83.6187.588.6176.39

按進村公路路面類型劃分水泥路面30.917.5125.4442.13

柏油路面68.6481.8574.4256.97

砂石路面0000

磚、石板路面0.450.640.140.90

按村內主要道路路面類型劃分水泥路面59.4539.8151.8475.28

柏油路面33.1056.0542.7113.53

砂石路面3.7103.235.25

磚、石板路面1.921.590.863.59

村內主要道路有路燈的村87.5394.5989.3783.22

資料來源:根據《北京市第二次農業普查資料匯編》(2008年4月)整理

6.環境衛生

北京農村地區環境衛生建設任務十分艱巨。農村公共衛生服務體系不健全;公共衛生基礎設施落后;公廁少、建筑質量差、衛生標準低等問題比較突出。從表8可見，北京市農村地區使用沖水式廁所的住戶有35.3萬戶，占24.58%;使用旱廁的住戶有75.09萬戶，占52.28%;使用簡易廁所或無廁所的住戶有33.23萬戶，占23.14%。

表8環境衛生處理設施(單位:%)

北京市城市功能拓展區城市發展新區生態涵養發展區

有沼氣池的村3.560.002.865.39

完成改廁的村35.1870.0628.637.64

水沖式廁所24.5821.5324.4328.01

旱廁52.2829.0364.2652.49

簡易廁所或無廁所23.1449.4411.3119.5

資料來源:《北京市第二次農業普查資料匯編》，2008年4月

四、制度缺陷、機制失效、結構失調是北京市政公用事業發展城鄉失衡的深層次原因

1.制度缺陷:城鄉差別化的市政公用事業供給體制

北京與我國大多數地區一樣，長期以來實行二元化發展模式，即實行以工補農、重城輕農、優先發展城市的傾斜型發展戰略和政策，因而形成了城鄉發展不均衡，以及與此密切相關的城鄉差異化的市政公用事業產品的供給模式。在這一模式下，城鎮市政公用事業產品由政府生產和供給，城鎮居民支付較低的費用享受市政公用事業產品(服務);而在農村，公用事業產品主要由農村基層來負責生產和提供，由于財力不夠，導致市政公用事業產品在農村供給嚴重不足，這是城鄉市政公用事業發展不平衡的根本原因。此外，在城市化進程中，出現村集體經濟空殼化的趨勢，村級組織難以投資市政公用設施建設，農村基礎設施差、經濟發展緩慢、投資收益率低等，也導致農村地區市政公用設施建設落后。

2.機制失效:自上而下的市政公用事業產品供給的決策機制

在相當長的時期內，北京也與全國一樣，農村地區的市政公用事業產品的生產和供給往往來自于外部即上級行政部門，并由行政部門以政策的形式下達，帶有很大的強制性。鄉村內部沒有建立起讓農民充分表達對公用事業產品需求的合理機制，也沒有建立起滿足農民對公用事業產品需求的制度安排。在農村，生產和供給什么樣的市政公用事業產品，往往取決于上級行政機關的愿意和決策。

3.結構失衡:農村市政公用事業產品供需結構失調

由于不當的政績觀和利益驅動，往往導致農村地區市政公用事業產品供給結構失衡，主要表現為:(1)熱衷于投資一些見效快短期市政公用事業項目，如各類達標升級活動等等，而不愿意投資一些見效慢、期限長但具有長遠效益的公用事業項目，如垃圾處理站、污水處理廠等;(2)熱衷于投資看得見、摸得著的“硬”公共項目，如修路、建電站等，而不愿意投資于環境衛生、信息化建設等“軟”項目建設;(3)熱衷于新增項目、新建工程，而不愿意投資維修存量市政公用事業設施，造成資源和資金的浪費。

五、結論

解決北京城鄉公用事業發展失衡，根本的辦法就是統籌城鄉公用事業發展，實現市政公用事業城鄉一體化。即在堅持城鄉均衡的基礎上，根據鄉村經濟和產業特點，以及城市化進程的需要，建立滿足鄉村居民生產和生活需求的、與城市中心區大體相當的現代供水、供氣、供熱、垃圾回收處理、污水處理等市政公用設施。北京城鄉市政公用事業一體化的目標，就是在北京市行政范圍內，努力消除城鄉公用事業不平衡狀況，基本實現公用事業城鄉均衡發展、協調發展和全面發展，提升鄉村地區公用事業的發展水平，促進農村城市化的進程，實現基本公共服務均等化。

參考文獻:

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[2]侯軍歧 劉天軍:《北京市農村基礎設施項目建設與運行管理研究》.中國農業出版社，2009年10月

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