論我國城市公共服務市場化的政府責任重構

摘要：我國從20世紀90年代開始在公共服務領域推行市場化改革，這種改革取得了初步成效，但也暴露出一些問題和缺陷，如公共性的缺失、回應性的不足等，其中最主要的根源在于政府責任的模糊和缺失。本文深入分析了城市公共服務市場化在我國存在的問題以及原因，并提出保證我國公共服務市場化的對策建議，即政府責任的重構。

關鍵詞：城市公共服務市場化；政府責任；政府責任重構

中圖分類號：C9 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2010)11-0091-02

1 我國城市公共服務市場化存在的問題

1.1 公共性的缺失

公共性，是現代政府的基本屬性，體現為公共利益。我國城市公共服務市場化中存在著嚴重的公共性缺失：一是公共利益的侵害。在公共服務市場化過程中，由于市場機制有著其特有的功能缺陷，私營部門可能會為了自身利益的追求，而有選擇地提供易于獲利的服務項目而忽視了市民最為緊迫的服務要求，從而使得市民的公共利益受到侵害。二是國有資產的流失。公共服務市場化是以提高城市經濟效率和管理效率為出發點的，但是由于“經濟人”的價值取向，私營企業往往會在市場化過程中采取非正常手段獲取利益；雖然政府在這個過程中獲得了財政危機的暫時解脫，卻造成了最應該保值增值的國有資產的悄悄流失。三是公平公正的不足。公共服務具有非選擇性，其供給必須做到公平與公正，即“使服務具有普遍意義而不是少數人所獨享”。但是城市公共服務市場化過程中，以營利為目的的私營企業，會按照市場競爭法則去選擇服務項目，從而出現城市公共服務的消極供給現象，部分市民由于排他性收費而得不到服務，公平和公正缺失。

1.2 回應性的不足

回應性是指政府對公民訴求回饋和反應的迅捷與充分程度，它是政府公共服務供給效率的體現。我國城市公共服務市場化也存在著嚴重的回應性不足。一是市場化固有的局限性，公共服務質量低下，難以滿足市民需要。市場機制下企業的重要目標就是實現自身利益最大化，他們會利用一切空間進行投機取巧，尤其多家中標私營企業共同提供一項公共服務時，“囚徒困境”的博弈便會出現，每個企業都認為“只要別的企業盡力提高服務質量，即使自己服務標準的降低也不會影響到整個項目的質量”，從而會使得團體選擇效用的總和趨于最小。如此一來，公共服務的質量難以保障，并且由于各自的利益盤算，市民的需求也不會及時傾聽，更談不上回應。二是因尋租而引發新腐敗，擾亂正常市場秩序，難以滿足市民需要。公共服務市場化必然會在政府和服務生產者之間產生委托一代理關系，尋租行為就會發生，因為“在公共服務市場過程中，由于資源的稀缺性而迫使參與者視發展行為為零和博弈，迫使各群體采取對抗方式來取得公共服務，當社會的貧困人群不能支付公共服務開支時，就可能出現腐敗現象”。三是私人壟斷產生，公共服務供給不足，難以滿足市民需要。公共服務市場化改善公共服務質量的關鍵是形成有序和有效的競爭。但是，由于我國城市公共服務市場化只是“意味著政府的資產轉移到政府的關系戶手中，他們在該過程中暴富起來”，私人壟斷便會產生，一場以有效競爭為標志的市場化改革在現實中被異化了。

2 我國城市公共服務市場化的政府責任缺失

我國城市公共服務市場化過程中的公共性與回應性不足，雖然表面上是市場機制下私營企業“經濟人”價值取向的必然結果，但其本質上卻是政府在整個過程中責任不到位的應有之義。即政府存在著嚴重的責任缺失，體現為兩個方面：

2.1 對政府責任認識不足。而無意于職責履行

一些地方政府錯誤地認為“公共服務的市場化不僅是提供機制的市場化，還是政府責任的市場化”，或者“公共服務市場化過程中，隨著權力的轉移，公共服務提供的責任由政府轉移給了市場主體”等。這就可能產生以下問題：一是政府有意或無意地推卸責任，對公共服務提供缺乏監督。即：“政府明白自己在公共服務市場化中的責任，沒有擔當，故意逃避或推卸責任”，或者“不明白自己在公共服務市場化中的責任，將責任和權力一起推給市場主體，而認為自己不必為公共服務負責”。二是政府價值取向錯位，對公共服務資金投入不足。目前的城市公共服務市場化更多是基于解決財政、投資問題或減少政府管理職能和人員編制的考慮，而把公共服務當作一種包袱，從主觀上就希望能夠減少政府責任，即便是有政府投資，也傾向于能夠彰顯政績的經濟建設項目，而在公共服務資金投入上卻捉襟見肘。價值取向的偏離，政府提供公共服務的責任缺位也就在情理中。三是對政府責任履行不力，導致制度建設嚴重滯后。由于對政府責任的認識不足，在我國宏觀制度環境尚不成熟的背景下，一些地方政府不能很好地發揮其應有的作用，致使城市公共服務市場化的社會生態環境惡化，相關制度缺失，沒有動力去維持招投標制度的基本公平。對中標私營企業的審計檢查也是走走形式，更談不上對多元化市場主體的培育，為公共性的缺失和回應性的不足提供了存在的空間。

2.2 對政府責任認識清晰，卻無力于職責履行

一些地方政府對城市公共服務市場化與政府責任之間的關系是清晰的，明確自己是公共服務提供的安排者的角色，知道自己不僅有對公共服務生產和質量的監管責任，還有制度提供的責任。但是，他們卻不具備市場化所要求的“公共服務和公共產品的確認者、精明的購買者、對所購產品和服務的檢查者和評估者、公平稅賦的有效征收者以及謹慎的支出者”等五方面的角色能力，從而無力履行其應有的責任。其實，上述政府管理能力的缺失，在一定程度上是和我國公共服務市場化研究的相關配套設施不完善造成的，例如，沒有建立全國性的研究數據網絡、研究資料也不足、各研究單位和學者相互交流的意識不是很強、導致各研究單位和學者所研究的測度和標準不一致、研究成果反饋和擴散能力差、缺乏專門的研究機構和人員、缺乏一整套研究支持體系等。因為，政府對城市公共服務市場化的監督管理，不僅僅依賴于相關法律制度的完善，更重要的是一種管理技術的提升，而它取決于政府對公共服務市場化各環節的準確把握，這就需要我國公共服務市場化研究相關配套措施的跟進，政府在公共服務市場化中的管理能力在很大程度上是在參考、借鑒相應的研究成果的過程中提高的。

3 我國城市公共服務市場化中政府責任的重構

解決我國城市公共服務市場化的公共性與回應性不足，必須要充分認識到政府責任的重要性和加以正確運用，即從政府角色的重新界定、公共服務供給模式的創新以及公共服務市場化的制度建設等三方面進行政府責任的重構。

3.1 轉變政府職能、合理定位政府角色

在我國城市公共服務市場化中，轉變政府職能的核心是政府角色的合理定位，這首先需要政府清晰純公共服務和準公共服務的特性，在準公共服務領域大膽探索市場化機制的多種實現形式，而在純公共服務領域則探索在其中間的某些環節引入市場機制的可能性，同時對它們進行合理的監管。在此基礎上，政府要盡快確立起城市公共服務市場化的目標、標準和規則，解決政府在市場化過程中應該“提供什么”、“提供多少”以及“如何提供”等問題，以規劃政府合理職能、明確政府基本責任，從而為清晰政府在城市公共服務市場化過程中的角色變化奠定基礎。這種角色的變化就是：一方面。政府直接生產角色比重降低，為市場和社會的生產提供空間；另一方面，政府安排公共服務的角色比重提高，并以法律和規則體系為基礎。維護公共服務提供的公平競爭的市場秩序。

3.2 創新公共服務供給模式、構建“政府一市場一社會”互動的供給體系

城市公共服務市場化是一個系統的過程，不僅需要“政府”和“市場”的作用，還依賴于非政府組織、社區等“社會”主體的輔助配合。因此，政府要承擔起構建“政府一市場一社會”三主體互動的供給體系的責任，創新公共服務供給模式。這里，政府的主要職責就是推行政府職能的社會化：一是加強市民、專家學者等對公共服務市場化的參與，這既要切實保證市民對公共服務的意見反饋權利，營造有利于市民采取積極行動和聯合的政治氣候，形成對私營部門提供公共服務的外在監督機制；又要建立起專家學者參與公共服務市場化全過程的常規機制，為政府決策提供智力支持，確保過程的科學有效。二是發揮社會中介組織和社區對城市公共服務市場化的積極作用。一方面，政府要為社會中介發展創造良好的法制環境，同時加大扶持力度，在價格、稅收、信貸等方面給予社會力量優惠和補助，鼓勵并引導其投資公共服務領域，給私營競爭者造成壓力，規避公共服務提供的公共性缺失；另一方面，政府要授權社區實施公共服務，充分利用多方資源，實現政府以較少資源與較低成本為公眾提供數量更多與質量更好的公共服務的目的，并能減少城市公共服務市場化中公共性缺乏所造成的政府壓力。

如此一來，不僅可以緩解現階段我國城市公共服務市場化的困境，還能使公共服務提供博弈各方的利益得到充分的表達，化解政府與市民、政府與企業、企業與市民之間的利益沖突，促進市場化的順利進行，保證公共利益的實現。

3.3 推行城市公共服務制度化建設，保證政府切實履行責任

公共服務市場改革的原則是“制度先于改革”，這是西方的基本經驗。因此，政府責任重構的核心是相關制度的完善和健全，以保證政府切實履行其責任。而要進行城市公共服務市場化的法制建設，既需要法治理念的創新，又需要產權、準入、價格、質量等制度的完善。首先，政府的法治理念要實現由強調管制向維護市場平等權的轉變，使政府成為創造良好環境的主體；要實現從‘允許’性規定向‘禁止性’規定轉變一，為市場機制的作用創造條件和空間；要實現從主要依靠行政規章和文件向依據法律授權轉變，以確保政府責任本位的價值取向。其次，完善公共服務市場化的制度基礎，這主要是確立公共服務的產權。因為“產權是引導人們實現將外部性較大地內在化的激勵，只有界定私人對某一公共產品的產權，并且有一系列制度安排來保護產權的行使，這樣私人才有動力來提供某一公共產品”。政府要通過法律明確市場化過程中政府和企業對公共服務項目的權力或權利，其中政府的權力就是監督企業公共服務的提供，并對其違反合同的行為進行相關制裁，這也是政府責任的具體內涵。再次，建立各種監督制度，主要是質量監督和價格監督。對于前者，政府要建立起權力機關、司法機關、上級行政機關等正式監督機制和市民、媒體輿論等非正式監督機制的聯合機制，并完善、落實責任追求制度和公民權利救濟機制，追究企業損害公共利益的責任，保證市民對質量反映的有效途徑，實現良好的質量監督；對于后者，政府可通過召開價格聽證會來聽取利益相關方的意見和建議，并輔以憑單制、政府補貼等措施，建立起“完善反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的生產要素和資源價格形成機制”，確保城市公共服務價格的合理性。

總之，要確保我國城市公共服務市場化的成功運行，必須進行政府責任的重構，既要確保公共服務市場化相關法律和組織環境的良好，又要對會給社會造成嚴重消極影響的重大市場失靈進行監控和抵制，從而實現公共服務提供與生產的經濟效益與社會效益的統一，保證公共利益。