我國服務型政府建設研究

摘要：建設服務型政府、實現社會和諧已成為當今社會的一個熱點問題，同時也是政府的一項重點工作。服務型政府是一種實行全新政府管理模式，是完善社會主義市場經濟體制的必然選擇。服務型政府管理體制的完善與政府治理能力和效能提高有著密切的關系。分析了國內外服務型政府的產生以及演變并提出了目前我國服務型政府建設存在的問題，在此基礎上提出了相應的解決措施以及合理化建議。

關鍵詞：服務型政府；背景；問題；建議

中圖分類號：C9 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2010)11-0067-03

1 引言

近年來，隨著改革開放的深入，市場經濟規律的運行和社會生產力的發展，對政府公共服務水平的要求也越來越高。記得溫家寶總理曾經說過：“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終為人民服務?！碑斍罢卜账娇傮w相對比較滯后，已經嚴重阻礙了市場經濟發展的步伐。因此如何讓政府去適應全球化的要求，如何更好的提高行政效能，已經成為當前社會主義市場經濟體制和政治文明建設中的重要探討問題，特別是在“十七大”報告中，已將服務型政府定義為社會主義市場經濟條件下政府管理的目標模式，這一概念的確定，更加明確了服務型政府的建設已成為當今社會關注的焦點。

2 研究內容

2.1 服務型政府的含義及其職能

“服務型政府”的概念非常的廣泛。所謂服務型政府，是相對于管理型、權力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架內，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。可以說服務型政府就是在履行法定職能過程中，政府應承擔公共服務職能，加大名聲重視，多為民眾提供更多的便利。服務型政府的職能可分為兩點來講，一是服務型政府主要做市場和個人不能做、不愿做或者是做不了的事情，它和原先的管制型政府之間最大的差別就是，管制型政府管了許多不該管、管不好、管不了的事情，而服務型政府有所不同。服務型政府還權于社會，還權于市場、還權于個人。二是服務型政府積極鼓勵推動公共服務市場化，在政府向市場、企業、個人提供公共物品時，政府不能趁機壟斷市場，更不能使用強制性權力和向私人開放市場。市場經濟是自由競爭的經濟，在保證服務行政的弊端最低程度下，還要保持與市場經濟體制的基本要求相兼容。建設服務型政府，根本目的是進一步提高政府的服務水平，為人民服務的能力，以及推進政府職能的轉變。完善社會管理和公共服務，保障和改善民生。故此，作為服務型政府，不但不能壟斷公共物品的供給，反而要鼓勵公共服務的市場化。

2.2 國內外服務型政府產生及背景

2.2.1 國內服務型政府理念的產生及背景

中國歷史上的政府是從“皇權”到“黨權”再到“民權”的發展過程。服務型政府相類似的思想萌芽，在中國歷史上的幾次盛世王朝和重大變法事件中都出現過。再到近期的80年代政府的改革主要圍繞“集權與分權”，90年代圍繞“大政府與小政府”，精簡機構又成為政府改革的主要內容。但是真正服務型政府的產生是在國家遇到公共危機時。如2003年在世界范圍內爆發的大規模SARS，中國最為嚴重，SARS危機直接暴露了國內公共衛生和醫療體系建設的嚴重缺陷：一是多年來公共衛生和支出在國家預算中的比例很小，同發展中國家相比也是落后的。二是城市醫療保險的社會覆蓋面不大，最近幾年還有下降的趨勢。原來提倡的醫療機構是點小數多，現在改為點大數量上卻在減少。三是受國外某些思潮的影響，為了爭“統一”，過分強詞各自學科、專業的重要性，導致一段時期學科越分越細、專業越來越多、專家越來越專，知識面越來越窄。四是國家對公共衛生的責任，公共衛生重要性，以及醫學工作者個人自身素質等沒有作出嚴格的要求，進一步減弱了防控傳染病意識。這些情況都表明，建立基于公共福利制度的服務型政府迫在眉睫。

SARS危機過后，政府才逐漸由經濟調節、市場監管和社會管理職能向公共服務職能的轉變。2000年政府改革的進一步深化，認為要想做“強政府”就要履行公共管理職能和公共服務職能，因此構建服務型政府就成為政府改革的目標。同年，中國人民大學張康之教授在《行政論壇》第四期發表的文章《限制政府規模的理念》中提出“限制政府規?！钡膯栴}必須在政府類型的根本變革中才能得到解決。那就是用服務理念取代傳統的通知理念和近代以來的管理理念建立起服務型的政府模式。2005年，溫家寶在全國十屆人大三次會議上提出“要把建設服務型政府作為中國政府自身改革的目標”一2007年黨的“十七大”報告要求政府要“加快政府管理體制改革，建立服務型政府”。2009年3月5日，溫家寶在《政府工作報告》中說，政府要“健全政府職責體系，全面正確履行政府職能，努力建設服務型政府?！?/p>

因此“建設服務型政府”已經上升為國家意志，被納入到國家總方針、總目標的軌道上。

2.2.2 國外服務型政府的產生

國外的服務型政府產生背景與中國的服務型政府產生背景有所不同。西方國家政府先后經歷了專制型、放任型、管制型、服務型政府四個階段。

(1)專制型政府產生于資本主義產生前。如：君主政體、貴族政體、共和政體、民主政體等多種整體形式，但不管實行哪種形式實質上都是實行的專制統治。

(2)放任型政府產生于18世紀至19世紀80年代。這一時期信奉的是亞當，斯密的思想，認為政府是有限的政府，權力有限、職能有限，不主張政府的干預，倡導經濟自由發展、自由競爭、自由調節。

(3)管制型政府產生于19世紀80年代至20世紀70年代。這時期信奉的是韋伯的思想，認為政府要有分明的機關結構層次，合理的規章制度，明確的職權職責。在增強國家實力、社會穩定發展、經濟繁榮昌盛等方面起到決定性的作用。因此，在第二次世界大戰之后，這一制度成為許多國家效仿的對象。

(4)服務型政府產生于20世紀80年代。20世紀70年代后半期，公眾對政府的批評，公共選擇理論與新公共管理理論對傳統“韋伯模式”的挑戰，全球化在提高國家競爭力上和公共職務質量上的要求，信息技術與計算機等技術變革的影響等一系列新的因素匯成了對“韋伯模型”的強大沖擊。管制型政府已經失去了歷史的合理性，成了現代政府改革的對象。行政方面有著驚人的類似，即通過引入市場模式迫使公共組織對社會需要作出反應，從而確立“消費者”主權的原則，即“公眾主權”。實際上實現了由“官僚政治需要”向“顧客社會需要”的深層價值轉換。這種以社會的需要作為公共政策、公共行政出發點、利益分配終結點的價值導向，意味著政府價值的認證與肯定，正是在這種政府價值的深刻轉換中，才使政府職能定位在“服務行政”上。強調政府的“服務職能”既是這一時期西方行政學理論訴求的核心，也是西方各國行政改革實踐的基本價值指向。

2.3 建設服務型政府的必要性

2.3.1 建設服務型政府是政府自身發展的內在需要

構建服務型政府是近年來全球范圍內推進政府自身建設和發展的重要趨向。構建社會主義和諧社會，是黨從全面建設小康社會、推進中國特色社會主義事業全局出發作出的一項重大戰略決策，對政府改革和建設提出的新的更高要求。構建和諧社會，要求政府既要履行好經濟調節和市場監管的職能，促進經濟健康發展，為促進社會和諧創造物質基礎；又要履行好公共服務和社會管理職能，大力發展社會事業和公共事業，為人民群眾提供更好更多的公共產品和公共服務，不斷加強社會管理和建設，切實維護社會公正、社會秩序和社會穩定。建設服務型政府，對于深入貫徹落實科學發展觀，認真落實十七大、十七屆三中、四中全會精神，構建社會主義和諧社會具有重大意義。

2.3.2 建設服務型政府是實現經濟與社會協調發展的要求

歷史經驗告訴我們，每當我國經濟發展邁上一個新臺階，經濟體制改革深入至一定“水位”。行政管理體制改革必然要及時跟進，否則就會阻礙、制約經濟社會實現更高層次和水平的發展。2008年奧運會之后，北京已經進入了全年GDP突破1萬億元、人均超過9000美元的新階段，進入了以經濟增長優質化、城鄉發展一體化、建設管理集約化、城市發展國際化、公共服務均等化為主要特征的，向發達城市邁進的新階段。在我國，政府與市場都有明確的分工，政府不能只局限于向市場提供服務，還要為市場創造良好的發展環境，如：誠信環境、交通環境、法制環境等。盡可能的彌補市場管理帶來的弊端或者把危害降到最低。市場在資源配置中發揮著基礎性的作用。在經濟活動中，政府不能既充當決策者又充當競賽者，這樣就很難保證其活動的公正性。完善社會主義市場經濟體制，迫切要求政府，把不該管也不好管的事交給市場、企業和社會組織，把該管的事不折不扣的管好，盡快實現服務型政府轉型。

2.3.3 建設服務型政府，是符合國際規則的迫切要求

應對全球化趨勢，我國自從加入WTO后最大的挑戰就就是對政府的挑戰。政府必須盡快從原來的生產者角色中退出來，把權力還給市場、社會和企業。按照WTO規則并恪守政府所做的承諾，全面清理修改現行地方性法規、規章和其他政府措施，努力營造公平、公開、公正的行政環境。積極推進政務公開，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，推進行政策略、行政執法的科學化、民主化、透明化和法制化。

2.4 建設服務型政府存在的問題

目前，我國在建設服務型政府的工作中做了重大努力，采取了很多措施，但是與市場競爭中的新形勢、新目標相比，與人民群眾的期盼相比這些措施大都處于表面的層次，離真正的服務型政府的要求還有很大的差距，同時面臨著很多問題。

2.4.1 傳統觀念的傳播

建立服務型政府是一種全新的理念，從某種程度上講又是一場新的革命，它需要改變數千年來根深蒂固的傳統管制辦法，去實行一套新的制度。這樣一項復雜且艱巨的任務，假如沒有全面、深刻的理論支撐，沒有一個總體、統一、清晰、合理、具有可操作性的實施規劃及建設方案，是很難達到預想的效果。例如在某些重要的單位、部門之間缺乏開拓創新意識，與加快發展要求不相適應，怕擔風險、怕負責任，還有些部門在建設中更多的是由個別領導起重要推動作用，假如領導人工作調整或因其他事情離開工作崗位，則建設進程就將受到重大影響，依賴思想較重、圍繞中心、服務大局意識還不夠強，往往是沒有政策等政策，有了政策等支持，錯失了大好的發展機遇。還有些單位和部門安于現狀、不思進取，不求有功，但求無過，缺乏爭先創優、勇爭一流的意識。有些領導同志定位低，滿足于當“太平官”，做“太平事”，得過且過，甘于落后。在這種氛圍中，從根本上阻礙了政府的管理理念。

2.4.2 政府內部的問題

政府在改革中扮演著雙重角色，既是改革的領導者、推動者，又是改革的對象。因此在政府轉型的過程中，政府本身的問題迎面而來。一是公務員自身的問題。根據馬斯洛的需求層次理論來講，每個人都有欲望，公務員也不例外。他們也有復雜的追求，既希望獲得足夠多的薪水，又盼望能提拔重用，實現自己的報負，同時還追求比較高的社會地位，滿足自尊心的需要。因此，問題的產生可能是觀念上的，也可能是利益上的。二是將服務型政府誤認為政府管制，英國學者阿特金森和美國學者斯蒂格里茨從公共經濟學的角度指出，對于市場經濟國家來說，尤其對于正在建設市場經濟的國家來說，政府的規模最終取決于三個標準：一是市場經濟的能力，二是市場經濟的需求，三是政府本身的能力。換言之，要求政府，把不該管也不好管的事交給市場、企業和社會組織，把該管的事不折不扣的管好，明確政府要做什么，能做什么，市場需要政府做什么。把這些問題都搞清楚，建設服務型政府，不是要求政府只講服務，不要管制，而是把服務作為管制的出發點和終結點，管制是為了向全社會提供更好更高質量的公共服務。例如我國在建設市場經濟初期，政府需要發揮主導作用，把工作做到更好更恰到其位。

2.4.3 政府的監察制度不健全

迄今為止，行政效能監察的程序性法規還沒有出臺，而現有的法規過于原則，致使老辦法不管用，新辦法尚未建立起來，實踐中就出現了監督起來無規循、無矩蹈的被動局面。雖然提出的建設八項制度切實可行，但在一些地方和部門沒有得到很好的執行，由于缺少與之配套的效能考核、效能告誡、失職后的責任追究等監督管理制度，從而客觀上造成了許多失職行為不能有效制止，對發展問題的處理往往以批評教育代替，達不到預想的監督效果。

2.4.4 政府信息缺乏透明度

透明是指政府秉承信息公開的原則，使公眾清晰地知道政府在干什么、怎樣做以及效果如何。盡管政府在政務公開方面過去做了很多工作，也取得了很大的進展，但是公開哪些信息、以什么形式公開、何時公開、何地公開主要還是由政府決定的。主動公開和依申請公開制度現在已經建立，也發揮著越來越多的作用，但是由于監管力度不夠，“民可使由之，不可使知之”的封建觀念影響等因素，仍然有很多地方不想公開，不愿公開，如果政府機關不公開應當公開的程序、信息或者所公開的信息、程序等不符合群眾的具體需求，在這種情況下，群眾只能被動的獲取信息，使得政府與群眾之間拉遠了距離，所以政府在開展活動時，也會受到很大的質疑。

2.5 加強我國服務型政府建設的建議

面對當前嚴峻的經濟形勢，要進一步提升行政效能，建設服務型政府，創造優良的發展環境，顯得尤為重要、尤為緊迫、尤為艱巨，針對存在的問題，提出如下建議。

2.5.1 在行政理念中，由管制型政府轉為服務型政府

政府在加強自身建設中，首先，要完善民主建設，完善選舉制度，由行使選舉改為為群眾參與，通過公平、公正、公開方式等，選出人民滿意的工作人員。其次，加大鄉村基礎設施建設投入。改進農村生產工具，提高農業生產效率，加強農村生態環境的保護，不斷滿足人民的生活需求，努力實現村民自治。再次，在基礎教育和衛生方面加大投入，教育、衛生等公共事業關乎農村可持續發展，同時還關系著和諧社會的建設，在教育方面，提高農村教師待遇，加大對農村貧困學生的救助。在衛生方面，提高衛生從業人員的業務素質，建立醫療專業機構，建立健全醫療保障體系，從根本上解決看病難、看病貴的局面。健全最低生活保障，對孤、寡、殘等弱勢群體提供最基本的生活保障和養老保障。讓農民真正感覺政府在為他們做實事。

2.5.2 從完善操作和具體實施層面建設服務務型政府

要做到完善體系首先要確立政府與市場之間的平衡點，隨著我國經濟體制改革的深入，市場發揮的作用在不斷擴大。例如，傳統上的一些必須由政府提供的公共產品和公共服務，也可以變為市場化生產。即打破壟斷，引入私營企業競爭，政府可以干預市場，維護競爭，順利通過市場的檢驗。所以政府可以不再直接參與這些產品以及服務的生產，而是公開向社會招標，由私人或非政府組織競標，公平競爭。這樣不但可以精選出最合適的生產單位而且更加反映了政府的人性化管理。

2.5.3 合理界定我國政府職能的范圍和內容

慎重、合理界定我國政府職能的范圍和內容。我國和美國所處的現代化階段不同。美國已經處于信息社會，我國雖然處于信息社會的大背景之下，但是經濟發展的不平衡性決定了大部分地區還停留在工業文明時代，或工業文明過渡時代，只有少部分地區處于信息社會前沿。眾所周知，美國的市場經濟已經相當成熟，市場經濟的發展是經歷了一個從自由市場到政府干預，再從政府干預回歸自由市場的否定之否定階段。美國通過壓縮福利項目的福利政策和放松對工商業項目的福利政策來收縮政府的社會職能。我國政府在改革開放之前是個全能的政府，在建設服務型政府的過程中雖然也及需收縮政府職能，實現“小政府、大社會”和“有限政府”，但是以壓縮福利項目為主體的福利政策改革，恰恰與我國在市場經濟發展初期建立健全適應市場經濟發展要求相適應的全社會保障體制的改革方向相反。這是現代化不同階段上的兩種截然不同的選擇。因此，不同的時代背景，要求不同，涉及的改革措施和模式當然也不同。我國建設公共服務型政府要根據實際國情，借鑒發達國家成功的經驗，汲取教訓，避免改革走彎路。

3 結語

總之，建設服務型政府，是一個漫長的過程，不是一蹴而就的。世界上的許多發達國家尚在進行著探索和改革，我國服務型政府的建設就更加的任重而道遠。在以后的建設過程中，我們必須不斷深化行政管理體制改革。既要針對群眾反映強烈的突出問題，在一些重要領域和關鍵環節實現突破，又要統籌兼顧改革的速度、力度和社會可承受程度，循序穩妥地向前推進。只要我們結合我國的情況適時地加大工作力度，不斷在實踐中積累經驗，并加強理論與實踐的結合，按照民眾的要求積極推進政府轉型，一定能夠推進服務型政府的建設。打造服務型政府，最終是為了讓人民滿意，這同樣是衡量行政管理體制改革成效的最高標準。政府從管理老百姓中領悟到如何更好的為老百姓服務，不斷提高自身的服務職能，在政府的不懈努力下，我國政府的服務水平會越來越好。