我國招投標發(fā)展現(xiàn)狀及對策探討

［摘要］ 通過對我國招投標的發(fā)展現(xiàn)狀的回顧，分析了我國招投標行業(yè)存在的諸多問題，如立法滯后、法律法規(guī)不完善、從業(yè)人員素質參差不齊等，并在此基礎上提出了發(fā)展我國招投標行業(yè)的對策。

［關鍵詞］ 工程項目管理招投標現(xiàn)狀對策

一、我國招標投標制度發(fā)展

我國招標投標制度經(jīng)過近三十年的不斷發(fā)展、實踐。第一個十年1979~1989年，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，工程建設、貨物、服務采購都是通過指令性計劃安排，企業(yè)沒有經(jīng)營自主權；第二個十年1990年~1999由高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制改革十年，隨著開革開放程度進一步提高，1992年建設項目實行項目業(yè)主責任制，企業(yè)有了經(jīng)營自主權；第三個十年，2000年《中華人民共和國招標投標法》第一次規(guī)范公共采購和招標投標的專門法律頒布至今十年不斷發(fā)展、實踐，我國招標投標制度法律體系建設基本完成，招標投標市場迅速發(fā)展，從大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目，全部或部分使用國有資金投資及國家融資的項目，以及使用國際組織或外國政府貸款、援助資金的項目，包括項目勘察、設計、監(jiān)理、重要設備材料采購，到項目選址、項目融資、土地使用權、探礦權、藥品集中采購、項目代建、中小學教材出版發(fā)行、科研課題等領域，招標投標市場不斷擴大。隨著發(fā)展的繼續(xù)，我國現(xiàn)有的招標投標制度已不能完全滿足實際需要，當前我國招標投標領域存在許多突出問題：立法滯后，法與法打架；行政監(jiān)督管理體制不健全；招標行業(yè)從業(yè)人員整體素質不高，職業(yè)道德水準參差不齊；施工企業(yè)假借資質參與競爭、圍標、串標以及虛假招標、轉包和違法分包等許多違法違規(guī)行為認定標準不夠明確，沒有可操作的處理規(guī)程；市場主體行為不規(guī)范，招標投標信用機制建設滯后；勘察、設計、監(jiān)理、重要設備材料采購等各種不同行業(yè)、領域招標文件、評標辦法規(guī)則通用性部分沒有完全統(tǒng)一；評標專家太多的權利、無法無天，沒有約束、評價、淘汰機制；網(wǎng)絡電子招標缺乏全國統(tǒng)一開放的、安全的、有效保障；沒有招標投標與合同管理，以及執(zhí)行結果的追查制度、沒有審計結算后評價機制。

二、我國招標投標制度突出問題

1.法律的集中、法規(guī)的分散，導致有法可依，無法執(zhí)行

所謂法律的集中是指一部《招標投標法》沒有兩部，非常集中。法規(guī)的分散，是指現(xiàn)行制度所表述的各個行政主管部門所制定的規(guī)章、命令及細則等文件，加上地方上所制定地方法規(guī)、規(guī)范化文件等。我國有關招標投標規(guī)章、規(guī)范性文件別說招標人搞不清楚，投標人搞不清楚，招標代理機構也搞不清楚，各級監(jiān)督部門也只知道本部門的，別的部門也搞不清楚。到底有多少文件，根據(jù)中國招標投標協(xié)會匯總統(tǒng)計可知，全國除廢止的招標規(guī)章和規(guī)范化文件現(xiàn)保留有效的多達400多個。在國外沒有這么多的文件也管得很好，在我國幾百個文件管不住一個市場，在世界上也少見。這是因為各個行政主管部門為了經(jīng)營自己的“自留地”，把本部門利益塞進各自的文件中。由于政出多門，內容重復、互相交叉、條文矛盾，造成規(guī)則不統(tǒng)一，導致有法可依，無法執(zhí)行。

2.行政監(jiān)督管理體制有待健全

關于行政監(jiān)督管理體制問題，世界上許多國家除了由統(tǒng)一的管理部門對招標程序進行審查之外，還指定一個獨立于行政部門之外的機構，實施監(jiān)督檢查工作，如美國、英國由審計部門核查招標采購管理部門和執(zhí)行部門；在臺灣地區(qū)是由審計部起草招標采購法。在我國，行政監(jiān)督管理制度規(guī)定，“國家發(fā)改委負責指導和協(xié)調全國招投標工作，會同有關行政主管部門擬定《招標投標法》配套法規(guī)。有關行政主管部門根據(jù)《招標投標法》和國家有關法規(guī)、政策，可聯(lián)合或分別制定具體實施辦法。”這樣的行政監(jiān)督管理制度，通過實踐考驗，事實證明是行不通的。一是缺乏一個領導全國的綜合監(jiān)管執(zhí)法主體；二是考慮關聯(lián)交易不夠。各行政部門主管部門都存在行政隸屬和經(jīng)濟關聯(lián)兩層關系。如有些部門通過“權力尋租”為自己或本部門獲取利益；有些地區(qū)和部門不讓“肥水外流”，置國家法律、法令不顧，大搞條塊分割、行業(yè)保護。

眾所周知，一個運動場上的競賽，按常理，是運動水平高的運動員取勝。但這要有兩個前提：一是制定競賽規(guī)則的人要公平，二是裁判員執(zhí)法要公正。沒有這兩個前提，再高水平的運動員也不可能取勝。而我們招投標市場有的監(jiān)管部門，身兼三職：競賽規(guī)則的制定者，場上的裁判員又兼運動員，誰敢與監(jiān)管部門較量。這種身兼三職的監(jiān)管者缺乏監(jiān)管，才是問題的焦點。招標投標業(yè)內主流民意認為，把監(jiān)督機構的問題解決好了，規(guī)范中國的招投標市場，指日可待。

當前我國對政府投資項目招標活動的監(jiān)督執(zhí)法，是由行政部門負責，這些行政部門還負責直接管理或實施項目招標投標活動，受理投標人及其他利害關系人的投訴，以及招標代理機構資格的認定。這種管理行為和方式實質上是自我監(jiān)察、同體監(jiān)督，難以從根本上形成監(jiān)督與被監(jiān)督者相互之間的制衡關系。難以形成嚴格監(jiān)督招標投標活動機制。

3.評標專家制度存在的問題

眾所周知，評標專家獨立公正地履行職責，是確保招標投標成功的關鍵環(huán)節(jié)之一。評標委員會是由招標人依法組建的一個臨時性工作小組，其與招標關系，只能是一次性。現(xiàn)有評標專家?guī)鞂υu標專家缺乏統(tǒng)一認定標準和程序，專家良莠不齊，影響評標質量，評標管理辦法錯誤地給了評標委員會太多的權利。評標委員會的意見只能是參考性的，不應該是決定性的。在沒有嚴格約束的監(jiān)察權力，評標專家名單一旦泄露，評標專家極容易被操縱，在實際操作中，一些地方已出現(xiàn)了不法分子泄露評標專家名單，使評標專家受到生命威脅，專家的公正性受到質疑。

4.勘察、設計、監(jiān)理、重要設備材料采購等各種不同行業(yè)、領域招標文件、評標辦法規(guī)則通用性部分沒有完全統(tǒng)一。

5.招標行業(yè)從業(yè)人員整體素質不高，職業(yè)道德水準參差不齊。

6.網(wǎng)絡電子招標缺乏全國統(tǒng)一開放的、安全的、有效保障。

7.招標投標與合同管理兩張皮，脫節(jié)。

8.項目完結后，缺乏必要的反思，缺少審計結算后評價機制。 現(xiàn)在國家投資項目審計結算一完項目就算是結束，從沒有人從頭審視國家投資項目：決策是否科學；實施中存在的問題是什么原因造成的，是制度還是人為；招標前的財政投資評審恰當與否；工程竣工審計部門的審計結算合法與否；這些都誰在監(jiān)督，等等。

三、突出問題相應的對策及建議

1.必須盡快出臺具有可操作性的《中華人民共和國招標投標法實施條例》，健全招標投標信用機制。對施工企業(yè)假借資質參與競爭、圍標、串標以及虛假招標、轉包和違法分包等許多違法違規(guī)行為認定標準一定要明確界定，并規(guī)范市場準入和清除制度。

2.健全有效的行政監(jiān)督管理體制，實行監(jiān)管分離的監(jiān)管體制。明確管理、監(jiān)督目標和合適的管理、監(jiān)督人員。發(fā)展改革委、財政、各行業(yè)行政主管部門、國有投資集團公司為項目管理部門、監(jiān)察部門為日常監(jiān)督部門。日常管理、監(jiān)督人員動態(tài)管理，輪流換崗制度。另指定一個獨立于行政、監(jiān)察部門之外的廉政執(zhí)法公署，作為一個領導全國的綜合監(jiān)管執(zhí)法主體。

3.隨機抽取評標專家名單應當鎖入交易柜子留二把鑰匙，由二個監(jiān)督部門人員管理。改變專家?guī)鞄烊萦邢蓿瑢＜覍I(yè)不齊，統(tǒng)一認定標準和程序，向社會公開招聘評標專家，在平等競爭基礎上，多中選好、好中選優(yōu)、選中選強，確保評標專家隊伍優(yōu)良、德才兼?zhèn)?、資源優(yōu)質且足夠用。由業(yè)主、代理機構對評標項目中各評標專家評價打分，建立約束、評價、淘汰機制。

4.應盡快組織全國招標投標專家編制勘察、設計、監(jiān)理、重要設備材料采購等各種不同行業(yè)、領域，不同項目規(guī)模、不同合同類型通用性部分的標準招標文件，最終形成一套完整的標準招標文件體系。

5.推行招標投標從業(yè)人員注冊執(zhí)業(yè)資格，提高行業(yè)從業(yè)人員整體素質。建立招標投標從業(yè)人員信用機制。

6.國家投資建立全國統(tǒng)一的、安全的、有效網(wǎng)絡電子招標公共服務平臺，充分發(fā)揮網(wǎng)絡電子節(jié)約社會資源、提高效率、轉變監(jiān)督方式的優(yōu)勢和科學性。打破壟斷、條塊分割、行業(yè)保護，真正實現(xiàn)全國統(tǒng)一開放、競爭有序的招標投標大市場。

7.應建立招標投標與合同管理以及執(zhí)行結果的追查制度。讓招標投標結果與合同簽訂前后一致，管理過程控制的完整性要有執(zhí)行結果的追查制度，讓國家投資項目都成為陽光、透明項目，才能讓納稅人放心。

8.立法分配正義，行政推行正義，司法矯正正義，這是對權力機關、行政機關、司法機關三者在權力制衡原則下的職能配置、義務承擔和責任承受關系的具體描述。這個描述告訴我們，權責緊密相連，用權必受監(jiān)督，尤其是行政權力。抽象的行政權力通過具體的行政行為來實施，行政權力缺乏監(jiān)督必然導致腐敗，行政行為缺乏監(jiān)督必然失去公正，這是長期實踐中得出的經(jīng)驗論斷。故必須建立相應的財政投資評審、審計部門審計結算公示制度，建立審計結算后評價機制。

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